El Conpes 3867, en desarrollo del Acto Legislativo 01 de 2016 estableció, en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y de la Alta Consejería para el Posconflicto, adujo la necesidad de elaborar el Plan Plurianual de Inversiones para el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el Acuerdo de Paz.
Por tal razón, el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2017, MFMP, incluyó la estimación de los costos y las fuentes de financiamiento correspondientes a la implementación del Acuerdo de Paz. De acuerdo con el MFMP, dicho costo asciende a 129.5 billones de pesos constantes durante un periodo de quince años (aproximadamente 0,7% del PIB por año).
Esta cifra se encuentra en el rango de lo estimado en el trabajo realizado para Fedesarrollo por Junguito, Perfetti y Delgado (2017), de acuerdo con el cual los costos totales asociados a los puntos 1 y 4 del Acuerdo serían equivalentes a 1,1% del PIB pero los adicionales al gasto existente en los mismos rubros sería del orden de 0,6% del PIB. La mayor parte del gasto proviene del primer punto del Acuerdo, concerniente a la Reforma Rural Integral, al cual se destina algo más del 85% del total de recursos. En este rubro se incluyen: los compromisos de inclusión social y productiva (vía pensiones y formalización laboral, asistencia técnica, entre otros), la constitución del fondo de tierras, la adecuación de los municipios más afectados por el conflicto y con mayores brechas en los indicadores socioeconómicos.
Incertidumbre
Este es un factor de incertidumbre que puede tener efectos fiscales futuros como consecuencia de la necesidad política o jurídica (e.g., vía tutelas) de incluir otros municipios. En otras palabras, la estimación del gobierno puede quedarse corta y podría implicar un crecimiento adicional del gasto, producto de la presión necesaria para pasar de cubrir solo 170 municipios a la totalidad del área rural.
Por su parte, en el cálculo de los gastos asociados al punto 4 del Acuerdo (drogas ilícitas) también existe incertidumbre, tanto por la identificación del número de beneficiarios potenciales como por la magnitud de las hectáreas a sustituir y por la variabilidad de los costos, dependiendo del tipo de cultivos por los cuales se sustituyan. Como parte de los compromisos del Acuerdo en el punto 4, el gobierno debe asumir el costo de la siembra del nuevo producto y la indemnización o sostenimiento por la sustitución de cultivos.
Sin embargo, la estimación de gasto puede estar sobre estimada si se toma en cuenta que la capacidad de ejecución y gestión de esos recursos tradicionalmente ha sido baja y carece de una institucionalidad adecuada en las zonas rurales. Finalmente, el gobierno incluye la cuantificación de los costos del punto de 5 del Acuerdo, que se refiere al tema de víctimas. Las cifras contenidas en el Cuadro 1 no incluyen la reparación individual por cuanto ella no surge del acuerdo de paz sino que ya está contemplada en la Ley 1448 de 2011 (Ley de Víctimas), en seguimiento de una sentencia previa de la Corte Constitucional.
Los costos
De hecho, la reparación integral a las víctimas ya representa un costo predios, el catastro multipropósito, las vías terciarias y la elaboración de los planes de desarrollo con enfoque territorial. Del total del gasto de la reforma rural, el gasto social y de infraestructura de la red terciaria representan un poco más de dos terceras partes, seguidos por la adecuación y compra de tierras. Hay que resaltar que muchos de los gastos asociados al punto 1 del acuerdo se refieren a inversiones productivas y sociales que Colombia debería haber realizado a lo largo de los 53 años de conflicto y que no realizó, dejando unas zonas del país en situación de atraso absoluto y con total ausencia del Estado.
En este sentido, los costos que se adjudican al posconflicto colombiano son en buena medida gastos en que debería incurrir el país, aún sin haber firmado el acuerdo. Lo que hace el Acuerdo es generar condiciones propicias para que sean priorizados.
La estimación del costo de la reforma rural integral asociada a la implementación del acuerdo de paz que hace el gobierno en el MFMP toma en cuenta solamente los 170 municipios a la totalidad del área rural. Por su parte, en el cálculo de los gastos asociados al punto 4 del Acuerdo (drogas ilícitas) también existe incertidumbre, tanto por la identificación del número de beneficiarios potenciales como por la magnitud de las hectáreas a sustituir y por la variabilidad de los costos, dependiendo del tipo de cultivos por los cuales se sustituyan.
Como parte de los compromisos del Acuerdo en el punto 4, el gobierno debe asumir el costo de la siembra del nuevo producto y la indemnización o sostenimiento por la sustitución de cultivos. Sin embargo, la estimación de gasto puede estar sobre estimada si se toma en cuenta que la capacidad de ejecución y gestión de esos recursos tradicionalmente ha sido baja y carece de una institucionalidad adecuada en las zonas rurales. Finalmente, el gobierno incluye la cuantificación de los costos del punto de 5 del Acuerdo, que se refiere al tema de víctimas.
Las cifras contenidas no incluyen la reparación individual por cuanto ella no surge del acuerdo de paz sino que ya está contemplada en la Ley 1448 de 2011 (Ley de Víctimas), en seguimiento de una sentencia previa de la Corte Constitucional.
De hecho, la reparación integral a las víctimas ya representa un costo importante en el presupuesto público, que de acuerdo con el gobierno equivale a cerca de 1% del PIB por año en el periodo 2012-2021.
Los gastos para reparación de víctimas contemplados se centran en los costos adicionales de intervenciones a nivel territorial, tales como la creación de las instituciones necesarias para el funcionamiento del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición.
Inversiones
Así como los beneficios macroeconómicos del Acuerdo de Paz no son tan grandes como algunos analistas han sugerido, los costos -en un escenario de implementación de 15 o 20 años- tampoco lucen tan altos. Los gastos que se adjudican al posconflicto son en buena medida los costos de inversiones razonables en que debería incurrir el país, aún sin haber firmado el Acuerdo (infraestructura rural, reforma rural, reparación de víctimas).
El papel que cumple el Acuerdo desde este punto de vista es ayudar a que dichos gastos reciban la prioridad que merecen. Desafortunadamente, la situación fiscal del país y sus perspectivas para los próximos años se encuentran en una situación particularmente compleja tras la caída de las rentas petroleras y la fuerte desaceleración que se ha observado en el ritmo de actividad económica en los últimos años, similar a la que enfrentaron otros países de la región como Perú, Chile o Uruguay y afortunadamente menos dramática que la de los países que han tenido situaciones abiertamente recesivas como Brasil, Argentina, Ecuador y, por supuesto, Venezuela.
En este contexto, no será tarea sencilla realizar las inversiones planteadas para impulsar el desarrollo rural en el marco del proceso que sigue al Acuerdo de Paz. El país tendrá que enfrentarse a dilemas complejos para realizar esas inversiones y entre ellos estará el de revisar nuevamente su estructura tributaria y/o el de hacer reformas estructurales profundas para aumentar la eficiencia y eficacia de los gastos en otros sectores, de tal forma que se puedan reasignar recursos hacia el desarrollo rural.
En cualquier caso, las dificultades y dilemas que pueda generar el financiamiento de las inversiones requeridas para el desarrollo rural tras el Acuerdo de Paz deben ser vistos y discutidas como retos de la política fiscal de este país. No como cuestionamientos al avance indiscutible de un proceso de paz que debería servir para unir y no para seguir polarizando a los colombianos.
Fuente de financiación del posconflicto
(Billones de pesos)
Participación sobre PGN 46,7
Sistema General de Participaciones 37,8
Sistema General de Regalías 19,7
Entidades Territoriales-Recursos Propios 5,5
Cooperación Internacional 11,6
Inversión Privada 8,3
Total 129,5