A voto limpio se definirá la suerte de los reparos presidenciales a la estatutaria de la JEP. Habrá fuertes pulsos partidistas y nada está asegurado para opositores ni partidarios… Y eso que no ha llegado el acto legislativo que ‘meterá diente’ más fuerte a la justicia transicional
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¿Qué tipo de política de paz requiere hoy Colombia? Esa es la pregunta, de fondo, que el Congreso tendrá que resolver a partir de la próxima semana, una vez comiencen las sesiones al interior de la comisión accidental que los presidentes del Senado y la Cámara conformaron para empezar a debatir las objeciones que, por inconveniencia política, formuló hace dos semanas el presidente Iván Duque al proyecto de ley estatutaria de la Jurisdicción Especial de Paz (JEP).
En un país que lleva varios años dividido en torno a cómo alcanzar la paz, o al menos el fin del conflicto armado, es claro que la resolución del interrogante planteado se hará en medio del clima de polarización política que ha sido la constante nacional y que tuvo su mayor evidencia en las pasadas elecciones parlamentarias y presidenciales en donde fue visible que hay dos grandes bloques al respecto. Uno es el de centro derecha, que propende por ajustar el accidentado acuerdo de paz negociado por el gobierno Santos y las Farc, al considerar que permite amplios márgenes de impunidad a los victimarios sin que esté asegurado, a cambio, que habrá verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición reales para las víctimas.
Y el otro bloque es el de centro izquierda, que aunque es consciente de las falencias del pacto suscrito tras cinco años de negociación en La Habana, considera que hay que cumplir lo acordado y, por lo tanto, cualquier ajuste de fondo pondrá en peligro la paz alcanzada con esa ex guerrilla, hoy convertida ya en partido político.
Si algo quedó claro en las últimas dos semanas, luego de que Duque anunciara que objetaría seis de los 159 artículos del proyecto, es que el debate se ha circunscrito a la alineación partidista y de muchos sectores nacionales en una u otra tesis. Es más, no es exagerado decir que en el alud de polémicas alrededor de las objeciones lo que más ha faltado es, precisamente, un análisis puntual y detallado de cada una de ellas, para establecer su viabilidad específica o no.
Por el contrario, el país volvió a quedar inmerso en el pulso, desgastado pero muy vigente, de los defensores y los críticos del acuerdo con las Farc. Pulso con altos contenidos de subjetividad, emocionalismo y cruce de epítetos y señalamientos de lado y lado. La polarización alrededor de la política de paz del gobierno Santos y de la administración uribista continúa a flor de piel en la opinión pública colombiana. Eso es innegable.
Cauce institucional
En ese orden de ideas, la decisión de la Corte Constitucional, del miércoles pasado, en torno a que las objeciones presidenciales debían ser tramitadas por el Congreso, no es que haya disminuido el clima de polarización nacional, sino que conminó a que este se canalice por los cauces institucionales señalados de antemano por la propia Carta Política.
Un cauce institucional en donde es más que claro, pese a todo el alegato político y jurídico, que ni el alto Tribunal como tampoco otra instancia puede bloquear la facultad presidencial (de larga tradición constitucional en Colombia) de objetar por inconveniencia política un proyecto de ley o de acto legislativo, y la obligación, dentro del Estado de Derecho que nos rige, de que el Congreso sea el que decida sobre la procedencia o no de esos reparos.
El pronunciamiento de la Corte, declarándose inhibida para aplicar un control previo y automático a la procedencia de dichas objeciones presidenciales, no hizo más que ratificar la vigencia en Colombia del principio de separación de poderes como columna vertebral del sistema democrático y el estado de derecho. En consecuencia, todos los argumentos de los partidos de izquierda, el santismo y hasta de la Procuraduría se evidenciaron equivocados ante la decisión del alto Tribunal. Negar ese hecho fáctico es imposible. De igual manera, todos los rumores que surgieron antes de que la Corte hablara en la tarde del miércoles, varios de los cuales incluso advertían que la decisión sería en contrario, al final se estrellaron con esa realidad jurídica contundente.
Pero aun así, la decisión del máximo tribunal de guarda de la Carta Política continúa generando polémica jurídica de fondo ¿La razón? El hecho de que la Corte haya advertido que si al aprobar las objeciones en el Parlamento el articulado del proyecto llega a ser modificado, adicionado o suprimido en alguno de sus apartes, o incluso archivado parcial o totalmente, la iniciativa debe volver a control único, inmediato y automático del alto Tribunal, y esto debe llevarse a cabo antes de la sanción presidencial.
Para no pocos sectores y analistas, que la Corte haya conservado la competencia de someter el articulado de la estatutaria a un nuevo control de constitucionalidad, si se le cambia una coma por cuenta de los reparos de la Casa de Nariño, desnaturaliza la esencia misma de las objeciones presidenciales pues estas tienen naturaleza política y no de constitucionalidad. En ese orden de ideas, opinan que la Corte no debería someter a control previo el articulado modificado que saliera del Congreso, sino que este debería ser remitido a sanción presidencial inmediata. Luego, ante cualquier demanda de inexequibilidad contra la ley estatutaria, ya para entonces vigente, el alto Tribunal podría revisar la norma de nuevo y emitir su respectivo fallo definitivo.
En la otra orilla están quienes sostienen que sea cual sea el motivo de las objeciones, al tratarse de una ley de carácter estatutario, tanto por trámite ordinario como por procedimiento especial derivado del ‘fast track’, cualquier cambio al articulado supone una nueva realidad normativa que debe ser analizada previa y automáticamente por la Corte, ya que el primer fallo de constitucionalidad, emitido en agosto del año pasado, fue sobre el articulado original aprobado por el Congreso en noviembre de 2017, y no sobre el nuevo que salga ahora si se aprueban todas o algunas de las objeciones.
Sin embargo, acorde con la supremacía del cauce institucional, el propio presidente Duque dijo que acataba la decisión de la Corte y que ahora lo que procedía era el debate abierto de las objeciones en el Congreso, que también se pronunció en el sentido de actuar según lo determinado por el alto Tribunal. En otras palabras, el debate se zanjó con los tres poderes conservando sus respectivas competencias, aunque -como se dijo- persisten las controversias respecto a la naturaleza misma de las objeciones de carácter político.
Lo que viene
Ahora le corresponde, entonces, decidir al Congreso. ¿Qué puede pasar? En realidad caben múltiples hipótesis e interpretaciones.
Hasta el momento los partidos que han dicho que votarán positivamente las objeciones son el Centro Democrático, los conservadores, el MIRA y Colombia Justa Libres, así como un senador de la Lista de la Decencia.
En la otra orilla está el bloque de la oposición, compuesto por la Alianza Verde, el Polo, el partido Farc, la mayoría de la Lista de la Decencia, el petrismo y las minorías indígenas y de negritudes. Los liberales también anunciaron que votarían negativamente las objeciones. Aunque La U igualmente dijo que no apoyará los reparos de Duque a la JEP, varios parlamentarios anunciaron que podrían apartarse de esa directriz.
El fiel de la balanza, entonces, será la bancada de Cambio Radical, pues la opción que apoye sería la triunfadora. El jueves pasado, tras una reunión entre el ex vicepresidente Germán Vargas Lleras y el expresidente liberal César Gaviria, se anunció una especie de alianza legislativa y electoral entre ambas colectividades, e incluso se especuló que Cambio votaría negativamente las objeciones.
Sin embargo, varios parlamentarios de esta última colectividad aclararon que se estaba sobredimensionando la reunión y que el tema de las objeciones aún no había sido definido por la bancada, que el viernes se reunía en Valledupar para revisar el tema. Al final, de ese cónclave determinaron que escucharán el jueves 28 las posiciones del Fiscal General de Nación; las presidentas de la Corte Constitucional, la JEP y la Sala Penal de la Corte Suprema; así como al Procurador General de la Nación, al Defensor del Pueblo y a las ministras del Interior y de Justicia. Tras esta audiencia los congresistas fijarán su posición.
Pero hay otras circunstancias a tener en cuenta. Por ejemplo, en anteriores votaciones de temas relacionados con la JEP hubo un alud de impedimentos en ambas cámaras, en todas las bancadas. Esta semana, por ejemplo, se advertía que los nueve parlamentarios del partido Farc, al ser los directamente afectados por las reformas a la justicia transicional, tendrían que apartarse del debate, así como otros congresistas de partidos gobiernistas, independientes y de oposición que tienen familiares o allegados que pidieron pista en la JEP o se han inscrito como víctimas en el marco de los siete macroprocesos que ya tiene abierta esa jurisdicción.
También es seguro que surjan nuevos debates en torno a cuál es el quórum aprobatorio para las objeciones, algo que puede ser determinante dado lo ajustado de las posibles coaliciones a favor y en contra de ellas. No hay que olvidar que por ser una norma de carácter estatutario, se requiere de mayorías calificadas y no simples para aprobar.
Por ejemplo, ya el viernes pasado un senador le indicaba a un periodista de EL NUEVO SIGLO que “…la tesis de que el quórum aprobatorio debe calcularse con base en los integrantes totales de cada cámara, sin descontar las sillas vacías, no es acertada… Además, por vía de impedimentos, cuya aprobación o negación dependen de unas plenarias fuertemente polarizadas, se puede llegar a hundir las objeciones más rápido que incluso sometiéndolas a voto limpio…”.
Sin embargo, el propio secretario general del Senado, Gregorio Eljach, ya precisó que el quórum se calcula sobre los congresistas integrantes de cada corporación y no sobre los actuantes en el debate respectivo. Paradójicamente esa tesis habría quedado clara desde la polémica por el hundimiento, a finales de noviembre de 2017, en la agonía del ‘fast track’, del proyecto que creaba las 16 curules en la Cámara para las víctimas, mandato derivado del Acuerdo de Paz con las Farc.
En ese orden de ideas, es previsible que por más que algunos sectores, calculadora parlamentaria en mano, sostengan que el Ejecutivo no tendría los votos para aprobar las objeciones (55 en Senado y 85 en Cámara), todo continúa siendo muy volátil, más aún porque el Gobierno tratará de moverse en los próximos días para allanar apoyos. Así las cosas, como reza el refrán: solo el día de la quema se verá el humo…
Entonces…
Es obvio que será muy difícil que salga una postura unificada de la comisión accidental conformada por los presidentes de Senado y Cámara para analizar en primer término las objeciones y presentar un informe a las respectivas plenarias. Para algunos analistas en los designados por la cámara alta los reparos presidenciales podrían tener más eco, pero en los de la baja sería al revés. Se abriría, entonces, la posibilidad de que la comisión no se ponga de acuerdo en una sola postura y presente un informe con ambas tesis a las plenarias.
Este no es un elemento menor, ya que si la plenaria del Senado aprueba y la de la Cámara no -o viceversa-, las objeciones simplemente se hunden y el proyecto se remite de inmediato a la Casa de Nariño para su respectiva sanción presidencial. Si el Jefe de Estado uribista se negara a hacerlo, entonces le correspondería al también uribista Ernesto Macías, como presidente del Senado o, incluso, al resto de la mesa directiva en su defecto.
El viernes pasado algunos parlamentarios planteaban la posibilidad de llegar a un acuerdo político en el que ambos bandos podrían pactar el aprobar solo algunas de las objeciones y negar las restantes. Sin embargo, dada la polarización existente otros senadores consideraron que no habría solución intermedia y que la cuestión será a voto limpio por Sí o No totales.
Todo ello debe pasar antes del 20 de junio, cuando termina la actual legislatura. Como se sabe, la Corte advirtió que a partir de esa fecha, o si las objeciones son aprobadas antes -lo que primero ocurra- es obligatorio que el Congreso remita al alto Tribunal el texto del proyecto de ley en caso de que haya sufrido, por cuenta de los reparos presidenciales, algún cambio, adición o supresión.
Con un Congreso que tiene una apretada agenda legislativa, empezando por el Plan Nacional de Desarrollo, y teniendo como telón de fondo la agitada campaña electoral, es evidente que el trámite de las objeciones será muy complicado y a hoy no hay nada seguro. La polarización alrededor de la política de paz está a la orden del día y va a aumentar. Y eso que todavía no ha llegado el acto legislativo de reforma a la JEP que, de lejos, es más ambicioso a la hora de ‘meterle diente’ al Acuerdo de Paz con las Farc.
¿Comisión accidental sin consenso?
Dada la división de criterios, es claro que será muy difícil que en la comisión accidental que conformaron los presidentes del Senado y la Cámara se logre un consenso para presentar a las plenarias un informe con una postura unificada. Lo más seguro es que el mismo termine teniendo argumentos a favor y en contra de las objeciones.
La subcomisión del Senado quedó integrada por Paloma Valencia (Centro Democrático) José David Name (La U), Antonio Zabaraín (Cambio Radical), Julián Bedoya (Partido Liberal), David Barguil (Partido Conservador), John Milton Rodríguez (Colombia Justa Libres), Jonatan Tamayo (Alianza Social Independiente, ASI), Iván Marulanda (Alianza Verde) y Jesús Alberto Castilla (Polo Democrático).
Para algunos analistas, aquí podría existir un enfoque más a favor de las tesis gobiernistas, e incluso la oposición protestó por la inclusión de Tamayo, de la Lista de la Decencia, pero que vota siempre con el Gobierno pese a que su partido se salió en enero de la coalición duquista.
En la Cámara componen la subcomisión Álvaro Hernán Prada (Centro Democrático), Juanita Goebertus (Alianza Verde), Carlos Ardila (Partido Liberal), Jaime Felipe Lozada (Partido Conservador), José Daniel López (Cambio Radical), David Racero (Lista de la Decencia) y John Jairo Cárdenas (La U).
Aquí, al decir de los observadores, los críticos de las objeciones tendrían más eco, aunque -como se dijo- todo depende de las posturas que al final tomen todos los partidos y si en algunos, como La U o Cambio Radical, se declara la libertad de voto o, incluso, que se apoyen solo algunos de los reparos presidenciales y otros no.
Las objeciones, una por una
Estas son las objeciones que el presidente Duque presentó hace dos semanas y que ahora tendrán que empezar a analizar tanto la comisión accidental como las plenarias.
ARTÍCULO 7: Porque no establece de manera clara la obligación principal de los victimarios de reparar integralmente a las víctimas. “Los colombianos debemos tener clara la importancia de precisar que los victimarios deben adelantar una reparación material con sus bienes y activos que satisfaga a las víctimas”, dijo el Presidente. INCISO OCTAVO DEL ARTÍCULO 63: Porque no determina el alcance de la competencia atribuida al Alto Comisionado de Paz para verificar la lista de quienes son reconocidos como miembros de los grupos armados que se sometan a un proceso de paz.
La tarea de verificar las personas que participen de un proceso de paz debe ser competencia del Alto Comisionado de Paz como representante del Presidente de la República. No es conveniente -dijo Duque- debilitar una atribución que por años ha tenido el Alto Comisionado para la Paz para evitar que los delincuentes se oculten y ganen beneficios e impunidad.
INCISO TERCERO DEL LITERAL J DEL ARTÍCULO 79: porque no precisa las diligencias judiciales que la Fiscalía debe abstenerse de realizar. Esto genera una situación que va en desmedro de los intereses de las víctimas y desperdicia valiosos recursos investigativos de autoridades con experiencia y capacidad.
Según Duque es conveniente definir con mayor precisión cuándo y bajo qué circunstancias las investigaciones contra personas sometidas a la JEP se suspenden en la justicia ordinaria. Esta precisión es necesaria para evitar visos de impunidad y garantizar el derecho a la verdad de las víctimas.
PARÁGRAFO 2 DEL ARTÍCULO 19: Que trata de la renuncia a la acción penal frente a los crímenes de lesa humanidad, genocidio o crímenes de guerra en relación con quienes no son máximos responsables. Esa renuncia a la acción penal es inconveniente porque constituiría impunidad, dijo el Presidente, ya que el Estado no puede renunciar a perseguir a los responsables de los delitos de lesa humanidad sin haber agotado todos sus esfuerzos para encontrar la justicia y la verdad. Además, está la obligación derivada del Estatuto de Roma en ese sentido.
ARTÍCULO 150: Referente a la extradición de personas por conductas posteriores a la firma del Acuerdo Final. Es inconveniente debido a que no precisa lo que ya fue dicho en la ley de Procedimiento de la JEP cuando expresa que la Sección de Revisión del Tribunal de Paz no puede practicar pruebas. No hacer esta precisión afectaría gravemente la cooperación judicial de Colombia con otros países. (No obstante, una nueva y reciente sentencia de la Corte sobre la ley procedimental impactaría en este punto)
Artículo 163: Porque se condiciona la extradición de otras personas al ofrecimiento de la verdad sin establecer ningún tipo de término ni oportunidad para hacerlo. Esto produce, según Duque, un incentivo perverso para el ingreso a la JEP de terceros bajo el ropaje de supuestos ofrecimientos de verdad. Esa ambigüedad puede ser utilizada para eludir responsabilidades ante la Justicia de otros Estados.
<TITRECUADRO>El acto legislativo para reformar la JEP
Pase lo que pase con las objeciones, está decidido que el Gobierno presentará en pocos días ante el Congreso una reforma constitucional para modificar el acto legislativo 01 de 2017, que creó la JEP.
Según el presidente Duque existen al menos tres aspectos del actual ordenamiento constitucional sobre la justicia transicional que deben ser modificados.
Los puntos del acto legislativo son los siguientes:
1. La exclusión de los delitos sexuales contra niños, niñas y adolescentes de la Justicia transicional. Nada, ninguna ideología, justifica la aberrante agresión a los más vulnerables de la sociedad.
2. Esta iniciativa de reforma constitucional debe dejar claro que quien reincida en actividades criminales perderá todos los beneficios.
3. Este acto legislativo debe dejar claro que todas las conductas delictivas que hayan iniciado antes del 1 de diciembre de 2016 y que continúen ejecutándose después de esa fecha serán competencia de la Justicia ordinaria para asegurar los principios de justicia y no repetición.
Cada uno de esos puntos tiene amplias implicaciones, mucho más allá de las propias objeciones, pues se refieren a temas centrales de la JEP que hasta el momento la Corte ha blindado al revisar todas las leyes y actos legislativos derivados del proceso de implementación normativa expedido por el anterior Congreso a iniciativa del gobierno Santos.
Pero ahora se trata de una reforma nueva tramitada por un gobierno uribista que llegó al poder con la promesa de ajustar el Acuerdo de Paz y que tiene la facultad y competencia para plantear los cambios que considere. Luego le tocará a la propia Corte definir si dichas modificaciones son viables o no. Aunque el Acuerdo de Paz haga parte del bloque de constitucionalidad e incluso hay un mandato que obliga a los próximos tres gobiernos a cumplir “de buena fe” el pacto, la posibilidad de reforma no está prohibida según la jurisprudencia de la misma Corte. Lo que hay que decidir es hasta dónde puede reformarse.