Hace un año, quienes hoy ejercen como alcaldes y gobernadores afrontaban la última semana antes de la cita con las urnas el 27 de octubre sin pensar que les tocaría hacer frente a la gran crisis que el Covid-19 ha traído a las finanzas locales y regionales.
Como se verá, los problemas que aquejan a la estructura tributaria seccional no son nuevos, pero se han visto agravados con las consecuencias económicas de la pandemia, con lo que resulta urgente una reforma que solvente las finanzas regionales en el corto plazo, mientras que a mediano y largo plazo brinde garantías de autonomía.
Como lo planteó esta semana EL NUEVO SIGLO en su editorial, tras casi diez meses de gestión de los ejecutivos y legislativos seccionales y municipales, es claro que esta primera parte de sus mandatos ha sido muy complicada, quizá la más compleja desde que entró a regir la elección popular de las autoridades territoriales; anotando que si bien todavía no hay cifras consolidadas sobre el impacto de la emergencia en las finanzas de departamentos y municipios, cálculos preliminares señalan que la caída en los ingresos podría llegar a $2 billones, especialmente por el menor recaudo de rentas impositivas (más del 50%), la disminución de los giros provenientes de loterías y juegos de suerte y azar así como de recursos provenientes de otros conceptos. Todo ello unido a una caída vertical en todos los renglones del sector real de la economía.
$1,3 billones
Si bien la Federación Nacional de Departamentos (FND) señaló hace poco que los ingresos de las administraciones seccionales han caído en promedio un 52%, que equivaldría a más de $1,3 billones en recursos públicos, conocedores del funcionamientos de las arcas departamentales consideran que esas estadísticas no reflejan el impacto de la parálisis productiva que lleva a que muchos dineros por impuestos y sobretasas ya no se puedan recuperar, especialmente porque una parte de sus ingresos depende de los impuestos al consumo de licor y cigarrillos, cuyo contrabando se incrementó en medio de las cuarentenas y las restricciones al comercio.
Precisamente, el director ejecutivo de la FND, Didier Tavera, advirtió que esos dos rubros son una fuente clave de ingresos departamentales, sobre todo para proyectos y programas de salud, educación y deporte. Según Tavera, el año pasado el contrabando de esos elementos además de haberle evitado a la Nación ingresos por 4.899 millones de dólares, cerca del 2% de su PIB, representó la pérdida de alrededor de 200.000 puestos de trabajo formales, según datos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI).
- Sugerimos: Ajuste a finanzas territoriales
Este panorama se complicó aún más la semana pasada, después de un fallo de la Corte Constitucional sobre el decreto 678, dictado en mayo por el Gobierno al amparo del estado de emergencia económica con el fin de establecer medidas de alivio en gestión tributaria, financiera y presupuestal de las entidades territoriales en medio de la pandemia. La Corte avaló gran parte de la norma pero declaró inexequibles varios artículos tras advertir que por la crisis del Covid-19 las entidades territoriales no pueden modificar leyes, ordenanzas ni acuerdos para crear o modificar rentas sin autorización de sus respectivas asambleas y concejos.
Tras el fallo, Tavera manifestó que de los cuatro artículos ‘tumbados’ tres afectan directamente a las entidades territoriales, especialmente en lo relativo a la posibilidad de diferir pagos de impuestos y de acceder a un desahorro del Fondo de Pensiones Territoriales (Fonpet).
Consideró Tavera, a nombre de los gobernadores del país, “que esta decisión es un duro revés para las finanzas departamentales ampliamente afectadas por la crisis derivada de la pandemia del Covid-19 y para sus contribuyentes”.
Al detallar el daño, Tavera resaltó que de los $1,3 billones (que es la cifra de menor recaudo con corte a julio pasado), mostraron “especial afectación en rentas como el impuesto de registro, los impuestos al consumo, las estampillas, la sobretasa a la gasolina y los ingresos no tributarios, con un decrecimiento de más de un 20% con relación al mismo periodo del año anterior”.
“Adicionalmente”, agregó Tavera, “la cartera tributaria de los departamentos se concentra principalmente en el impuesto sobre vehículos, razón por la cual, los beneficios tributarios establecidos en el artículo 7º del Decreto 678, permitió a los entes territoriales iniciar programas de recuperación de cartera que ya empezaban a dar sus frutos, reflejados en una recuperación de este impuesto. En efecto, los meses de marzo, abril y mayo registraron menores recaudos por más de $180.000 millones, tendencia que fue revertida a partir de mes de junio, y que permitió a los departamentales mostrar un mayor recaudo de $60.420 millones en el impuesto sobre vehículos del mes de julio, siendo la única renta departamental que ha mostrado recuperación, gracias a los efectos positivos de esta medida”.
- Le puede interesar: Concretan nueva fórmula de distribución de regalías
Recomendaciones
En este contexto vale la pena mirar el informe final de recomendaciones que le entregó hace un mes al Gobierno nacional la Comisión de Expertos del Sistema Tributario Territorial, tras un año de análisis y trabajo.
Al recibir el informe, el ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, manifestó que estas recomendaciones servirán como insumo para que el Gobierno nacional impulse modificaciones que refuercen los sistemas tributarios de cada nivel territorial, que genere los incentivos correctos, a la vez que fomente la autonomía de los departamentos y municipios.
“Las recomendaciones que hoy nos entrega la Secretaría Técnica están planteadas bajo tres principios orientadores: el fortalecimiento de la autonomía de las entidades territoriales, la reducción de las ineficiencias de la estructura tributaria territorial y la provisión adecuada de bienes públicos. Estas, sin duda, serán la guía de las reformas que se discutirán en las asambleas departamentales, concejos municipales y, por supuesto, en el Congreso de la República”, expresó Carrasquilla.
Entre las recomendaciones que indicó la Comisión están que se debe simplificar más los impuestos y eliminar los de bajo recaudo.
Por ejemplo, indicó el informe, “el Impuesto de Industria y Comercio (ICA), el cual grava la actividad económica y es una de las principales fuentes de recursos de los municipios, presenta varias dificultades que hacen compleja su aplicación y administración, y reducen su eficiencia, como lo son: su base gravable, la multiplicidad de tarifas entre las actividades económicas que grava y la territorialidad. Este último puede generar un efecto de múltiple tributación, ya que sobre una misma actividad económica se puede llegar a pagar varias veces el mismo impuesto en localidades diferentes”.
La Comisión también recomendó reemplazar el ICA por un impuesto de fácil recaudo y administración que no grave los ingresos brutos de las actividades económicas. Estas recomendaciones ayudarán a simplificar el tributo y a facilitar el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes.
Otra recomendación es que “el régimen tributario territorial presenta limitaciones. En los impuestos municipales de mayor recaudo, por ejemplo, hay claras oportunidades de mejora. El impuesto predial unificado genera un bajo nivel de recaudo frente al potencial, dado el rezago en la actualización catastral y la dispersión de tasas. Esto impide una mejor distribución del ingreso y dificulta la conexión que debe existir entre los impuestos locales y los beneficios derivados de la provisión de bienes públicos locales”.
De otro lado, los expertos indicaron que “para fortalecer la autonomía de los departamentos e inducir comportamientos socialmente responsables es necesario fortalecer el impuesto a los vehículos y el impuesto al consumo de cerveza, licores, así como de cigarrillos y tabaco. Además, para simplificar la estructura tributaria, es posible la eliminación de varios impuestos de bajo recaudo. A los problemas mencionados se suma la complejidad de la administración tributaria la cual dificulta el cumplimiento de las obligaciones tributarias, las labores de recaudo y fiscalización de los gobiernos locales”.
Asimismo aseguraron que la estructura tributaria territorial existente es compleja y presenta dificultades que limitan su eficiencia. Existe un consenso entre expertos que el sistema actualmente carece de dinamismo, y es disperso, distorsionado y costoso en su recaudo. Así mismo, la eficiencia del sistema tributario territorial se encuentra limitada por una amplia dispersión normativa entre los territorios para la aplicación de un mismo tributo, una desactualización tributaria, y dificultades en la administración de los mismos.
“Esta estructura tiene efectos negativos en el desarrollo de las regiones. En la práctica, las empresas que operan de manera simultánea en diferentes territorios del país tienen que cumplir con diversas bases, tarifas y calendarios tributarios con relación a un mismo tributo”, aseguró la Comisión.