En los últimos dos cuatrienios, el porcentaje de proyectos propuestos por congresistas de circunscripción especial y posteriormente aprobados fue del 0 por ciento para el caso indígena –tanto en 2002-2006 como en 2006-2010-, y del 0 por ciento en 2002-2006 y 13,3 por ciento para 2006-2010.

Así se lee en la exposición de motivos del proyecto de ley sobre modernización del Legislativo presentado hace un par de semanas por el programa Congreso Visible (CV) de la Universidad de los Andes y el Instituto de Ciencia Política (ICP).

“Las bancadas minoritarias, en algunos casos unipersonales, o aquellos legisladores de las circunscripciones especiales generalmente no cuentan con garantías al interior de la corporación para promover sus propuestas e incidir en los principales debates de política pública”, expusieron las organizaciones, agregando que “esto sucede en el caso colombiano, por un lado porque la noción de minoría se ha confundido con oposición, con lo cual algunos partidos que se declaran independientes o que no pertenecen a ninguna coalición quedan aislados de los principales debates al interior del Congreso”.

“Por otra parte”, expresaron, “la existencia de circunscripciones especiales para grupos étnicos (afrocolombianos e indígenas), minorías políticas y colombianos en el exterior, si bien se planteó en la norma como una garantía de inclusión política, en la práctica legislativa ha derivado en la presencia de parlamentarios con la responsabilidad de representar a algunas de las comunidades más vulnerables del país pero con escasa capacidad de incidencia en el trámite legislativo”.

 

Discriminación

 

Un ejemplo interesante de esta situación es la Ley 1482 de 2011 (Antidiscriminación), cuyo proyecto fue radicado por el Movimiento Independiente de Renovación Absoluta (MIRA), que penaliza la discriminación en Colombia.

De acuerdo con un informe de CV sobre el particular, “el objetivo de esta iniciativa era el de modificar el Código Penal para establecer sanciones económicas y penalizar los actos de hostigamiento y discriminación racial, étnica, religiosa, ideológica y sexual”.

“En el proceso de aprobación”, se consignó en el informe, “varias organizaciones de la sociedad civil y entidades del Estado señalaron la importancia de dicha iniciativa en cuanto apunta a revertir una tendencia histórica y sistemática de exclusión que viven las minorías en el país”.

“Por ejemplo, según datos de la Comisión Intersectorial Afrocolombiana presentados en la exposición de motivos del proyecto, el 75 por ciento de las negritudes gana menos de un salario mínimo mensual. Igualmente, organizaciones como el Observatorio de Discriminación Racial señalan que el tema de la discriminación está asociado con la desigualdad en el acceso y la permanencia de las poblaciones afrodescendientes e indígenas en el sistema educativo y de salud, así como con las altas tasas de analfabetismo y discriminación laboral que afectan a dichas comunidades”.

“Al analizar el tema desde una perspectiva histórica, la iniciativa resulta significativa porque introduce penalizaciones explícitas a las manifestaciones de discriminación contempladas en otros países y en la legislación internacional. De igual manera, su aprobación es importante si se analiza en el marco de la trayectoria de las iniciativas que han cursado en el Congreso relacionadas con las minorías étnicas”.

Sin embargo, y es por esto que se trae a colación, “como es sabido, muchos de los proyectos que afectan a estas comunidades no son presentados por legisladores indígenas o afro. Precisamente, como ocurrió con el proyecto de ley para prevenir y erradicar la discriminación presentado por” el entonces “Defensor del Pueblo, Volmar Pérez, y miembros no étnicos de distintos partidos en el 2008”, la que finalmente se convirtió en la Ley Antidiscriminación “tampoco fue una iniciativa de representantes de las minorías étnicas. Esto, como se verá a continuación, es importante para analizar la relación entre los representantes afro e indígena y los intereses de sus comunidades”.

 

Representación

 

 “Desde 1998 hasta 2011, 36 candidatos étnicos han obtenido una curul en el Congreso. De estos, cuatro han sido elegidos por más de un periodo. Este es el caso de Gabriel Muyuy, Francisco Rojas, María Isabel Urrutia y José Enrique Piñacué. A su vez, doce congresistas han sido electos por la circunscripción especial indígena, siete por la especial afro, y 18 para las ordinarias de Senado y Cámara.

Entre 1998 y 2011, los congresistas indígenas (electos o no en circunscripción especial) han participado en la autoría de 131 iniciativas legislativas. Estas han sido radicadas en similar proporción tanto en Cámara (49,6 por ciento) como en Senado (50,3 por ciento)”.

“De estos 131 proyectos, ocho fueron sancionados como ley y tres como acto legislativo. Por el contrario, 78 iniciativas fueron archivadas, es decir, alrededor del 60 por ciento del total de presentadas. Al observar la proporción de proyectos aprobados sobre el total de radicados, se pueden obtener algunas conclusiones con respecto al éxito de los congresistas indígenas”.

“De los 11 proyectos aprobados, tres fueron liderados por legisladores indígenas, mientras que ocho lo fueron por miembros de otros partidos o entidades”, como los partidos Social de Unidad Nacional (La U) y Liberal, el Polo Democrático Alternativo, Cambio Radical y la Defensoría del Pueblo, “lo cual tiene sentido si se considera que estos congresistas pertenecen a partidos cuyo tamaño limita su capacidad para aprobar iniciativas”.

“Lo anterior puede evidenciarse al analizar la tasa de aprobación por partido durante el cuatrienio 2006-2010”, sostuvo el infirme, agregando que, en ese periodo, organizaciones políticas como Alas Equipo Colombia, Por el país que soñamos, el Partido Conservador, La U, el MIRA y el Polo, “superaron la tasa promedio de aprobación que se situó en el 3,9 por ciento. Por el contrario, ninguno de los proyectos liderados por los congresistas indígenas en este periodo fue aprobado”.

 

 

Disciplina minoritaria

 

La relativa “improductividad” de las minorías legislativas se da a pesar de que, como se verá, son bancadas bastante disciplinadas a la hora de votar.

En otro informe, CV reseñó que, precisamente “con la aprobación de la Ley Antidiscriminación, de autoría del senador Carlos Alberto Baena, del MIRA, se abrió un debate alrededor de las bancadas conformadas por los congresistas afrocolombianos e indígenas en el Congreso Nacional. Según la Constitución de 1991, las comunidades indígenas cuentan con dos curules” en el Senado y una en la Cámara “y las comunidades afrocolombianas cuentan con dos curules en la Cámara Baja”.

“Sin embargo, en el caso de las comunidades afrocolombianas, la bancada está conformada no sólo por los congresistas elegidos mediante la circunscripción especial, sino también por legisladores provenientes de departamentos con alta presencia de población afrocolombiana”; específicamente, según CV, “está conformada por ocho representantes a la Cámara, entre ellos dos elegidos por la circunscripción especial afrocolombiana y dos senadores”.

“En el caso de las comunidades indígenas, la bancada únicamente está constituida por los congresistas de las curules especiales, es decir, tres congresistas: dos senadores y un representante a la Cámara”.

El informe de CV analizó “la disciplina de dichas agrupaciones con el objetivo de determinar si existe un comportamiento coordinado entre sus miembros. En otras palabras, se pretende establecer si las bancadas actúan cohesionadamente frente a los proyectos de interés para las comunidades que representan”.

“La importancia de este ejercicio radica en que la conformación de estos grupos es pluripartidista y además, sus miembros son electos por diversas circunscripciones. Por lo tanto, resulta relevante evaluar si estas diferencias se manifiestan en el comportamiento de los legisladores”, explicó CV.

 

Resultados

 

 “Con el fin de evaluar el comportamiento de las bancadas, en términos de la disciplina partidista, se tomaron tres iniciativas de trascendencia para las bancadas y se analizaron los niveles de disciplina partidista de los congresistas en las votaciones asociadas a las mismas”; los proyectos fueron el que finalmente se convirtió en la Ley Antidiscriminación; la reforma constitucional que constituyó el Sistema General de Regalías y la Ley de Víctimas.

“Teniendo en cuenta que ambas bancadas están conformadas tanto por congresistas de la Cámara como del Senado, se tomaron las votaciones finales de cada proyecto realizadas en ambas corporaciones. Sin embargo, en el caso del proyecto de la Ley Antidiscriminación, se cuenta únicamente con votaciones que tuvieron lugar en el Senado, dado que, en el caso de la Cámara, no se cuenta con registros oficiales de votaciones. Adicionalmente, se utilizó la información sobre las votaciones nominales de la Ley de Regalías y la Ley de Víctimas ya que estas iniciativas afectan de manera directa a las comunidades afrocolombiana e indígena”.

“A partir de los votos emitidos por los senadores y representantes, se calculó, por un lado, la disciplina partidista delos congresistas de la bancada con respecto a su partido y la cámara donde la votación tuvo lugar” y “por otro lado, se calculó la disciplina de las bancadas como si su funcionamiento correspondiera al de un partido político”.

“En el caso de la bancada afro” se concluyó “que sus integrantes son medianamente disciplinados al momento de votar”.

“En el caso de la bancada indígena”, el congresista del Polo Hernando Hernández se pudo concluir “que generalmente vota de acuerdo a la bancada. Cabe resaltar que, si bien los representantes de las comunidades indígenas cuentan con menos integrantes que la bancada afrocolombiana” el índice de disciplina “de los primeros es más alto, lo que significa que son un poco más disciplinados que los segundos”.

“En primer lugar es importante resaltar que las bancadas parecen ser más disciplinadas en el Senado que en la Cámara” y, por otro lado, CV observó “que las bancadas son disciplinadas al momento de votar pero indisciplinadas para asistir a las sesiones y participar en las votaciones”.

Es decir, precisó el informe, “es posible afirmar que los congresistas de la bancada actuaron como un partido político al momento de votar los proyectos de interés”, pero “la asistencia a las votaciones no fue constante ni sistemática”.

“A manera de conclusión se puede decir que, a pesar de las diferencias en términos de afiliación partidista de los congresistas que componen las bancadas afrocolombiana e indígena en el Congreso” su comportamiento es “medianamente homogéneo en las votaciones de proyectos de ley de interés para las mismas. Adicionalmente, esta característica se hace evidente a pesar de las diferencias que puedan existir a nivel individual con respecto a la disciplina partidista”.