El crecimiento de las ciudades es un fenómeno global: más de la mitad de la población vive en las ciudades y se estima que, para 2050, casi 7 de cada 10 habitantes habite en ellas. América Latina es una de las regiones de más crecimiento urbano en el mundo.
Desde la década de 1990 se vienen adoptando varias iniciativas para ordenar dicho crecimiento, responder a sus problemas y aprovechar sus potencialidades. Así, por ejemplo, se ha trabajado en planes estratégicos para hacer de la ciudad un espacio educador, competitivo, seguro, global, inteligente o sostenible. Estos adjetivos, entre otros, dan cuenta de los procesos, complejidades y diversidad del desafío urbano en distintas regiones del planeta.
Colombia es uno de los países de América Latina con mayor crecimiento urbano en las últimas décadas. Hoy contamos con cerca de 150 centros urbanos, entre grandes e intermedios. Estos centros equivalen a un 14% del total de municipios, y de ellos 56 -incluyendo las 31 capitales de departamento- son la base para el desarrollo del sistema de ciudades, aprobado en el Conpes 3819 del año 2014.
En realidad, 3 de cada 4 personas viven en áreas urbanas y más del 75 % del PIB se produce en dichos centros urbanos. Por eso puede decirse que Colombia es un país de ciudades y de regiones.
Un crecimiento desordenado
Este rápido y desordenado crecimiento urbano está cambiando el desarrollo territorial y presionando por mejores diseños institucionales para gestionarlo. En pocas décadas, la mayor parte de la población pasó de vivir en el campo a las ciudades. Por eso a las necesidades ya insatisfechas se sumaron nuevas demandas, y las respuestas de las autoridades fueron asistemáticas y asimétricas.
De otra parte, aunque la Constitución del 91 fue un avance importante en materia de descentralización, durante los últimos años se ha presentado un retroceso. Pese a la adopción de los sistemas generales de participaciones y de regalías, sigue existiendo una gran dificultad en la coordinación para planear y gestionar el desarrollo territorial. De aquí las grandes desigualdades, por ejemplo:
- El 58 % de las capitales de departamento se encuentran clasificadas en categoría especial y categoría 1, mientras que el 22,5 % está clasificado en categoría 6;
- El 90 % de los municipios se encuentran, desde hace décadas, en la categoría de básicos, 5 y 6.
Pero dado su papel como catalizadores del desarrollo regional, los centros urbanos tienen un gran potencial y, al igual que las demás entidades territoriales, necesitan mejorar sus capacidades, instrumentos y recursos, y articularse con las regiones.
En este sentido, la Ley 2082 de 2021, que crea la categoría municipal de ciudad capital y define su estatuto, mecanismos y relaciones con los otros niveles territoriales, representa un avance muy importante. Pero, como muchos otros instrumentos normativos en esta materia, se enfrenta al gran reto de su ejecución.
La agenda global
Durante los últimos años, la reflexión sobre problemas urbanos se ha venido adelantando a partir de una suerte de “agenda global”, compuesta por tres acuerdos que deben ser adoptados y adecuados en cada país:
- Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
- El Acuerdo de París (COP21) sobre cambio climático.
- La Nueva Agenda Urbana (NAU).
En Colombia se han utilizado más los instrumentos ODS, pero incluso en este aspecto falta mucho. Igualmente, con su ingreso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Colombia deberá adoptar sus recomendaciones, sobre todo en materia de ajuste en las finanzas y tributos territoriales.
Por otro lado, desde 2020, la pandemia de covid-19 puso a prueba la capacidad de Estados y ciudades para responder a sus desafíos sanitarios y socioeconómicos. Esta crisis ha vuelto a poner de presente la necesidad de avanzar en el marco de las agendas globales y de ajustarlas a los crecientes desafíos de la desigualdad socioeconómica, la transición energética y la reactivación económica.
En el contexto antedicho, los principales problemas en materia de desarrollo territorial en Colombia pueden reunirse alrededor de cuatro ejes:
- El modelo de relaciones Nación-entidades territoriales.
- El sistema de financiamiento del desarrollo territorial.
- Las capacidades institucionales y tecnológicas.
- Los mecanismos para gestionar una agenda común en el marco de los acuerdos multilaterales y locales.
¿Qué proponen candidatos presidenciales?
Sergio Fajardo: En su propuesta de gobierno, subraya la funcionalidad económica de las regiones y las concibe como una escala para abordar los temas territoriales y urbanos. El candidato propone planes regionales de ordenamiento productivo, otorgando a los departamentos un papel mayor de coordinación.
También plantea el desarrollo de un sistema de relaciones entre la Nación, las regiones y las ciudades para tratar un conjunto de problemas, que van desde la mejora en las capacidades hasta la disminución de Gases de Efecto Invernadero (GEI), pasando por la sostenibilidad financiera de los sistemas masivos de transporte (BTR) y la trasformación de la movilidad urbana y regional en una proyección multimodal.
Federico Gutiérrez: En sus “bases para el programa de gobierno”, parte desde lo regional como un concepto que lo contiene y explica todo, pero que no define. Su énfasis parece estar más en la dirección convencional del manejo político-administrativo.
El candidato propone un replanteamiento de modelo de relaciones Nación-regiones, sobre la base de las particularidades regionales. Las propuestas abarcan siete campos sectoriales y de administración pública: seguridad, tributos territoriales, política social, vivienda, agua y saneamiento básico, tecnologías de la información y medio ambiente.
También habla de profundizar la descentralización a partir del rediseño institucional, fundamentalmente en los campos normativos, de financiación y de capacidades de gestión.
Gustavo Petro: en su programa de gobierno, parte del territorio y las ciudades para explicar sus propuestas sobre la vida, la economía y la sociedad. Su propuesta es abordar los problemas de las ciudades desde algunos ejes transversales, como el modelo económico, el cambio climático, el ordenamiento del territorio alrededor del agua y la democratización del espacio urbano.
En materia social su proyecto es reducir la desigualdad, garantías los derechos diferenciales de poblaciones o territorios y asegurar la autonomía territorial. También menciona la vivienda y los servicios públicos como derechos y habla de la democracia y la gobernanza territorial como ejes para avanzar en la descentralización del modelo económico territorial.
¿En qué difieren los candidatos?
Como se ve, las propuestas de los candidatos tienen diferencias en sus puntos de partida, y en el papel que están dispuestos a reconocer a las entidades territoriales en el desarrollo económico y social del país. En todo caso, aún son propósitos generales a los cuales hay que definirles una ruta, fijarle metas y proyectar sus continuidades.
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Aunque comparten algunos temas, las tres propuestas plantean escenarios diferentes. Entre los temas transversales que marcan la diferencia se cuentan:
- La transición energética.
- La forma de abordar las desigualdades socioeconómicas y territoriales.
- Los mecanismos para profundizar la descentralización y el desarrollo de los sistemas de asociación territorial.
En términos generales, las propuestas sobre asociación territorial muestran una tensión entre dos modelos. Por un lado, aquellos basados en la idea de reproducir en esta escala los modelos tradicionales que garantizan mayor control central y de los actores usualmente predominantes. Y, por otro lado, el diseño de modelos de asociación basados en las diferencias territoriales y el reconocimiento de otros actores, usualmente excluidos de los procesos y beneficios del desarrollo territorio. Con estos últimos modelos se pretende avanzar con mayor autonomía, equidad e innovación.