La demora del Gobierno en presentar el proyecto de reforma tributaria al Congreso, le puede resultar cara a la hora de evaluar qué es lo que va a sacar de la totalidad de los 311 puntos que propone en el articulado.

Prácticamente el Ejecutivo se tardó cuatro meses en la presentación y en ese lapso, el país tuvo que afrontar cambios políticos por cuenta de los acuerdo de paz que negoció con la guerrilla de las Farc. El principal evento que debió superar fue el plebiscito por la paz. Este hecho políticamente le costó al Gobierno casi todos sus ahorros en el legislativo. Para avanzar en la aprobación del acto legislativo para la paz, el presidente Juan Manuel Santos tuvo que maniobrar para hacerlo aprobar casi de urgencia.

Sin duda Santos le apostó en esta legislatura todo a la paz, pero descuidó avanzar en otros proyectos que como implementar una reforma tributaria estructural, requiere de mucha pedagogía con los congresistas. De allí que el margen de maniobra del Gobierno sea casi nulo a la  hora de impedir que el lobby de gremios y políticos, le desbarate el proyecto y quede finalmente en una colcha de retazos.

Las medidas

Aspectos importantes como proponer cárcel de entre 4 y 9 años para los evasores, IVA de 5 % para la vivienda de más de $800 millones, un impuesto de $300 por litro (10%) a las bebidas azucaradas, incluyendo los denominados edulcorantes, y aumentar el IVA general del 16 al 19%, de manera progresiva, son pruebas de que las recomendaciones de la Comisión de Expertos, entregadas desde comienzos de este año, fueron tenidas en cuenta.

Entre las justificaciones que expuso el ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, señala que con esta reforma se propone un sistema tributario más equitativo, eficiente y sencillo, fortalecido en la lucha contra la evasión y la elusión. 

Algunos analistas apuntan que en términos generales cumple con las expectativas y resolvería en gran medida las necesidades del Estado en materia de recursos. 

Adicional a lo anterior, las medidas planteadas en la reforma impulsarán la formalización, lo que llevará a que el recaudo total aumente en 0,2% del PIB en 2019 y crezca en 2020 a niveles constantes de 0,6% del PIB. 

Así las cosas, se espera que la reforma estructural incremente de manera permanente los ingresos del Gobierno Nacional Central en 3,3% del PIB a partir de 2022 para situar los ingresos totales en 16,8% del PIB a partir de esa misma vigencia. En la actualidad, el recaudo de impuestos representa el 14,9% del Producto Interno Bruto.

Nueva carta

Al mismo tiempo, el Gobierno argumenta que con la nueva carta tributaria habría un crecimiento promedio de la inversión de 5,2%, situación reflejada en una tasa de inversión de 29,6% (1,7 puntos por encima a la del escenario de sin reforma).

La iniciativa señala que debido a los incentivos dados en renta a las personas jurídicas, la tasa de inversión de la economía estaría en niveles cercanos al 30%. Como consecuencia, el crecimiento del PIB en 2022 sería 4,6%, es decir, 0,2 puntos por encima del escenario sin reforma. 

El Gobierno asegura que en el primer año de implementación, el consumo tendría un efecto negativo de demanda interna, que se sentiría más en los sectores de alimentos procesados, textiles y vestidos y servicios. Sin embargo, a partir del segundo año, el consumo empezaría a beneficiarse con la ejecución de la reforma. 

"Las simulaciones muestran que, a pesar del incremento en la tributación indirecta, el consumo se expande cerca de un punto porcentual por año más (excepto en 2017), que en el escenario sin reforma", señala el articulado.

El informe concluye que de no hacerse la reforma, la tasa de ahorro de la economía y de la inversión se reducirían, generando una pérdida en términos de crecimiento. 

"La reconversión del consumo hacía el ahorro que busca la reforma, va a permitir que en el mediano plazo mejore la competitividad para lograr un mayor y sostenido crecimiento de la economía, así como mayor generación de empleo".

El mayor recaudo proviene de los cambios efectuados al IVA. En el 2017, a través de este impuesto se recadarían 8,2 billones de pesos más que este año. En el 2022, los ingresos por este concepto ascenderían a 10,8 billones de pesos.

La reforma también prevé que la gestión de la Dian mejore el recaudo, persiguiendo la evasión nacional e internacional y modernizando su operación. En este aspecto, el Gobierno espera un aporte de 3,6 billones de pesos en el 2019 y de $7,2 billones en el 2022.

Sin embargo, el año más difícil para los contribuyentes o de mayor recaudo será el 2019. Mientras que en el 2018 se recaudarían $9,7 billones adicionales, en el 2019 serían 19,5 billones, es decir, casi 10 billones de pesos más entre año y año.

El hecho de que haya sido presentada con carácter de urgencia implica que la responsabilidad grande la tendrá ahora el Congreso. El 'tire y afloje' parlamentario durante su trámite en las próximas semanas llevará que inevitablemente la ley aprobada diste de esta iniciativa dada a conocer -algo tarde- por el Ejecutivo.

Restrepo: sí estructural

Ante este hecho, el analista, Juan Camilo Restrepo, afirmó que la reforma sí es estructural al obedecer a profundos criterios de cambio. “Yo sí creo que es bastante estructural en el sentido de que se ocupa de todos los tributos, de los directos, indirectos, tiene alguna parte de territorial y de procedimiento y tiene la fisionomía que esperaríamos de una reforma estructural”.

Sin embargo, afirmó no encontrarse de acuerdo con el momento en que fue presentada. “Mi principal objeción a esta reforma es su oportunidad porque hubo mucha tardanza por parte del ministerio en entregarla. Esta reforma se debió haber presentado hace más de un año, cuando ya se conocían muy bien los efectos fiscales de la caída de los precios del petróleo, sin embargo, se le dio largas al tema, se hicieron unos juegos políticos que salieron mal y ahora llega en los peores momentos políticos del país cuando todavía hay un impase como consecuencia de los resultado del plebiscito y en un momento en que están muy alterados los ambientes políticos”.

Por lo anterior agregó que “de manera que más que los contenidos de la reforma, se le haya dado largas al asunto y ahora aterriza en el peor de los momentos políticos”.

De igual manera, habló de los aspectos a negociar en la reforma desde el Congreso. “Siempre hay algunos temas que se terminan negociando en un trámite parlamentario, pero creo que se está levantando un lobby muy fuerte en el tema de las bebidas azucaradas y yo pienso que allí el gobierno va a tener que ceder, como pintan las cosas, pero del resto creo que la reforma quedó defendible, es tardía pero defendible”.

Dentro de sus argumentos, Restrepo aseguró que “primero, porque sobre el impuesto a la renta lo que se hace es corregir los defectos con que quedó estructurada la tarifa de las empresas en la reforma de 2014, que no fue muy afortunada; va  a haber una discusión sobre los IVAS que quedan pero ahí veo el margen de negociación del gobierno muy limitado porque ese es el núcleo de donde salen los recursos más importantes. Por último, seguramente va a haber una discusión sobre en cuanto a las entidades sin ánimo de lucro pero yo creo que la propuesta del gobierno va e la dirección correcta”.

Por su parte, el analista Diego Guevara, indicó que “esta será una reforma agresiva con los hogares por la propuesta del IVA, eso le puede afectar mucho a los hogares porque los sueldos están estancados a causa de la inflación.

Además hay otras propuestas muy agresivas como pensar en discutir los impuestos a los libros”. 

Esto, afirmando que es un intento de reforma tributaria estructural. “Yo creo que hay muchas propuestas que sí pueden ser estructurales aunque agresivas, pero eso depende de las modificaciones, porque originalmente hay una propuesta importante que podía ser estructural. Hay cosas que para mí son importantes como el tema de los dividendos, ojalá eso se mantenga aunque el límite todavía es muy débil porque dicen que por debajo de 17 millones de dividendos y a mí me parece que si uno tiene 17 millones en dividendos de acciones, eso es mucho dinero, una persona no se gana ese dinero, pero si se lo van a perdonar a una persona que gana eso por dividendos, no sé”.

Mientras que la analista Catherine Pereira aseguró que “desde hace años, varios ministros han intentado reformar las normas tributarias bajo una denominación más estructural, en este momento el intento de Cárdenas asume el mismo reto de tocar ciertos temas estructurales referidos a varios ámbitos, primero, hacia donde debe estar dirigida la base tributaria, pues llegamos a un límite donde tributamos de forma importante a las empresas pero no tocamos a las personas, entonces es estructural esta propuesta en el sentido que aumenta la base tributaria teniendo un enfoque muy fuerte en las personas y reduciendo el monto a partir del cual se declara renta”.

De otra parte, Pereira afirma que “se tocan temas de la canasta familiar con una introducción del IVA para muchos productos, habrá cabildeo y muchos tipos de interacciones alrededor de la norma propuesta, no sabemos qué quedará pero el tema del aumento del IVA de introducir IVA en otros productos, es otro aspecto”.

No obstante, asegura que “esta reforma está pensada en un largo plazo porque lo normal es que las personas aporten el 70% de la tributación y las empresas el 30% y en Colombia es todo lo contrario”. 

Fasecolda: modifica las cargas

Frente a lo anterior, el presidente de Fasecolda, Jorge Botero, se manifestó conforme con la estructura de la reforma tributaria. “La reforma que ha presentado el gobierno nacional, es estructural en el sentido en que modifica sustancialmente las cargas tributarias entre los distintos contribuyentes de la economía nacional. Nosotros compartimos integralmente la propuesta del gobierno, que fácilmente sería adoptada y que disminuye los impuestos a la generación de empleo, permite un mejor control de las entidades sin ánimo de lucro, una mejor organización del impuesto del IVA, fortalecimiento de las entidades de función del gobierno Nacional y la vinculación de sectores que hoy están ajenos a la tributación y al pago de impuestos, entonces compartimos la propuesta”.

De otro lado, explicó que no hay nada que espera que sea modificado en el Congreso de la República y aspira a que se apruebe en su totalidad. “No tengo ninguna posición al respecto porque para nosotros, la reforma debería ser aprobada esencialmente en la forma en que ha sido presentada”.

Fenavi: sí amplía la base

De igual modo, el presidente de Fenavi, Andrés Valencia, estuvo de acuerdo con que sí se trata de una reforma estructural. “Yo creo que sí lo es porque está modificando el sistema tributario y reduciendo el número de impuestos que deben pagar las empresas con las personas naturales, está buscando ampliar la base tributaria para que más personas naturales paguen impuestos, así como más productos, y por lo tanto, haya un mayor recaudo.

Evidentemente el definir si es muy estructural o medianamente estructural depende de cómo lo aprueben en el Congreso y el gran veredicto lo terminarán dando los colombianos”.

Sobre la misma línea, Valencia expresó que se podrían estipular negociaciones en la manera de implementar el IVA. “Es probable que la tasa final del IVA pueda ser renegociada, ya sea por un nivel más bajo o que el incremento del 19% se haga de manera gradual”.

De igual modo, explicó que lo mismo podría suceder con el impuesto del monotributo. “Podría haber algunos mecanismos trasnacionales para que los pequeños comerciantes paguen impuestos  tengan una mayor carga tributaria, pero por el otro lado, también se permita formalizar mucho negocio que se encuentra en la informalidad porque entre más informalidad haya, más pobreza habrá”.

Además, agregó que se encuentra conforme con lo que está radicado en la reforma. “Nosotros estamos conforme en lo que respecta a la canasta familiar, y en lo que no se alteró la estructura tributaria ni los bienes, entre ellos, el pollo y el huevo y eso nos deja tranquilos, teniendo en cuenta que la formulación de la comisión de expertos era el gravar con un 5% esos bienes y el ministro de Hacienda se apartó de esa propuesta”.

Colfecar: no gravar al productor

Frente a lo anterior, el presidente de Colfecar, Juan Carlos Rodríguez Muñoz, aseguró que “la orientación de la reforma tributaria tiene que seguir siendo una reforma estructural, nosotros seguimos a la expectativa de que el gobierno continúe con la iniciativa de incrementar el recaudo, porque actualmente Colombia es un país no ingresa más del 15% por concepto de ingresos tributarios y esto tiene que abrir esa brecha y ampliar la base tributaria y ahí tenemos que decir que las personas jurídicas, deben ser consecuente con no seguir grabando tan fuertemente al productor, es decir a la empresa, no solo de vienen sino de servicios”.