El segundo tramo de la legislatura, de apenas tres meses, estará marcado por los fuertes debates en torno a las objeciones a la ley estatutaria de la JEP y el acto legislativo que busca reformarla ¿Qué pasará con el resto de la agenda? ¿Cómo está el ajedrez político? ¿Se pronunciará antes la Corte Constitucional?
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Los ajustes a la política de paz en Colombia se toman, de nuevo, el Congreso. El segundo tramo de la legislatura, que comienza mañana, estará signado por el que apunta a ser el intento más abierto y decidido del uribismo, hoy en el poder con el presidente Iván Duque, por ajustar puntos centrales del Acuerdo de Paz suscrito entre el gobierno Santos y las Farc.
A finales de la semana pasada se pensaba que las sesiones ordinarias no estarían marcadas por el pulso entre defensores y partidarios del pacto con esa guerrilla y el accidentado proceso de implementación del mismo.
Si bien el Centro Democrático había anunciado que volvería a insistir en una reforma a la Jurisdicción Especial de Paz (JEP), pues la que impulsó en el primer tramo de la legislatura, en el segundo semestre del año pasado, se hundió, se creía que el tema de la paz estaría circunscrito, sobre todo, a dos proyectos en específico.
De un lado, el Plan Nacional de Desarrollo, con plazo máximo de aprobación el 4 de mayo. Los debates hasta el momento han sido muy intensos en las subcomisiones, audiencias públicas, foros regionales y en las propias células congresionales. Entre las denuncias de ‘micos’ y los desmentidos gubernamentales, los pulsos programáticos e ideológicos entre los ministros y los congresistas de la oposición, los reversazos del Ejecutivo en algunos artículos polémicos y la intención de muchos parlamentarios de ‘colar’ alguna propuesta que le sirva en pleno año electoral, es claro que la discusión del Plan ha sido muy accidentada y no parece que el panorama cambiará ahora que está lista la ponencia, que será radicada mañana.
Uno de los debates más álgidos ha sido por el capítulo del Plan referente a la implementación del acuerdo con las Farc. Mientras la oposición insiste en que no se están provisionando todos los recursos para asegurar la puesta en marcha de las distintas instancias y procesos del pacto, el Ejecutivo replica que sí están las partidas necesarias pero que hay una nueva modalidad de ejecución.
El debate, por el momento, no está zanjado, pero es claro que cuando las comisiones económicas inicien esta semana la discusión en firme de la ponencia, surgirá un duro pulso entre partidarios y críticos del pacto, pues estos últimos insisten en que la implementación del mismo dejó de ser la prioridad, a diferencia de lo que ocurría en la anterior administración. Un pulso en el que es muy seguro que, de nuevo, salga a colación la ya desgastada controversia en torno a si el gobierno uribista quiere hacer “trizas” el pacto con las Farc o solo quiere introducirle los ajustes necesarios que prometió en la campaña presidencial y que recibieron el apoyo de más de 10 millones de votos.
Aparte del Plan se creía que el otro proyecto relacionado con el tema de la política de paz, que impactaría en este segundo tramo de la legislatura, era el acto legislativo que prohíbe que los delitos de secuestro y narcotráfico puedan ser considerados conexos al delito político, ya se trate de rebelión, sedición o asonada.
Esta iniciativa, que ya fue aprobada en primera vuelta el semestre pasado y le restan cuatro debates en comisiones primeras y plenarias, es clave, no en cuanto al acuerdo con las Farc, porque no aplicaría de forma retroactiva, sino de cara a una eventual nueva negociación con el Eln. Como se sabe, la ‘heredada’ del gobierno Santos fue finiquitada por Duque luego del atentado terrorista de esa guerrilla contra la Escuela de Cadetes de la Policía en Bogotá, en enero pasado.
La JEP por punta y punta
Sin embargo, a partir del domingo pasado, en la noche, todo cambió, ya que la política de paz pasó a ser el centro del debate parlamentario, mucho más allá de los temas referidos en el Plan de Desarrollo o la reforma constitucional antedicha.
¿La razón? El presidente Duque anunció ese día que objetará seis de los 159 artículos del proyecto de ley estatutaria de la JEP, dando lugar a una controversia de alto calado en los últimos siete días, tanto a nivel local como internacional.
Frente al artículo 7, el Gobierno le hace reparos “porque no establece de manera clara la obligación principal de los victimarios de reparar integralmente a las víctimas”. Asimismo, sobre el inciso octavo del artículo 63 el Ejecutivo alega que “no determina el alcance de la competencia atribuida al Alto Comisionado de Paz para verificar la lista de quienes son reconocidos como miembros de los grupos armados que se sometan a un proceso de paz”.
De igual manera, se objetó el inciso tercero del literal J del artículo 79, bajo el argumento de que “no precisa las diligencias judiciales que la Fiscalía debe abstenerse de realizar”. En opinión del Gobierno, es urgente definir con mayor precisión cuándo y bajo qué circunstancias las investigaciones contra personas sometidas a la JEP se suspenden en la justicia ordinaria.
En cuanto al parágrafo 2 del artículo 19 del proyecto de ley estatutaria, que trata de la renuncia a la acción penal frente a los crímenes de lesa humanidad, genocidio o crímenes de guerra en relación con quienes no son máximos responsables, el Gobierno sostiene que “esa renuncia a la acción penal es inconveniente porque constituiría impunidad” y pondría al país en la mira de la Corte Penal Internacional.
El artículo 150 también fue objetado. Esa norma, referente a la extradición de personas por conductas posteriores a la firma del Acuerdo Final (1 de diciembre de 2016) es, según Duque, inconveniente debido a “que no precisa lo que ya fue dicho en la ley de Procedimiento de la JEP cuando expresa que la Sección de Revisión del Tribunal de Paz no puede practicar pruebas. No hacer esta precisión afectaría gravemente la cooperación judicial de Colombia con otros países”.
Y, por último, el Presidente objetó el artículo 153, bajo la tesis de que se condiciona la extradición de otras personas al ofrecimiento de la verdad sin establecer ningún tipo de término ni oportunidad para hacerlo. “Esto produce un incentivo perverso para el ingreso a la JEP de terceros bajo el ropaje de supuestos ofrecimientos de verdad. Esa ambigüedad puede ser utilizada para eludir responsabilidades ante la justicia de otros Estados”, precisó el Ejecutivo.
Copando el escenario
Así las cosas, es innegable que el arranque de este segundo tramo de la legislatura estará marcado por los debates alrededor de si el Congreso acepta o no las seis objeciones.
Si la polémica en los últimos siete días alrededor de este asunto fue de marca mayor y volvió a evidenciar que no ha disminuido en un ápice la polarización política en torno al modelo de paz de Santos y el del uribismo, está cantado que la discusión se ahondará una vez los presidentes de Senado y Cámara designen esta semana la comisión accidental que se encargará de analizar los reparos de Duque al proyecto y rendir un informe a las plenarias para su respectiva votación.
Tras múltiples interpretaciones iniciales –que aún persisten–, parece definido al tenor de la Ley Quinta y la propia jurisprudencia de la Corte que ambas cámaras deben votar en mayoría calificada a favor o en contra. Si las dos aceptan las objeciones, la norma depurada (es decir sin los artículos objetados y las correcciones derivadas de esa supresión en el resto de la norma) es firmada por los respectivos presidentes y remitida a sanción presidencial. Si no las aceptan o Senado y Cámara votan en sentido contrario, el articulado es devuelto intacto a la Casa de Nariño y sancionado. Hecho esto, cualquiera que considere puede demandar ante la Corte y allí sí el alto Tribunal podrá volver a pronunciarse al respecto.
Una prueba de lo candente que será este tema se dio, precisamente, el miércoles de esta semana cuando una sesión de la Comisión de Paz, en la que se analizaba el tema de las objeciones, terminó en un rifirrafe de marca mayor, sobre todo después de que la senadora uribista Paloma Valencia llamara “narcoterrorista” al senador del partido Farc, Pablo Catatumbo.
Es evidente que mientras el Centro Democrático -que preside el Senado con Ernesto Macías hasta junio- quiere acelerar el estudio y la votación de las objeciones antes de terminar esta primera legislatura, el liberalismo -que comanda la Cámara con Alejandro Chacón y asumirá la presidencia del Senado a partir de julio próximo con Lidio García- pareciera querer hacer más lento el debate.
Es más, el propio Chacón y la Comisión de Paz pidieron esta semana a la Corte Constitucional -en una solicitud inédita- que se pronuncie precautelativamente respecto a si son viables las objeciones presidenciales por inconveniencia política, teniendo en cuenta que ya ese alto Tribunal emitió un fallo, en agosto del año pasado, sobre el proyecto de ley estatutaria de la JEP.
Tras realizar el respectivo control previo y automático al articulado -aprobado en noviembre de 2017 por el Congreso en la agonía del ‘fast track’-, la Corte avaló la mayoría del proyecto, tumbando algunos artículos que, precisamente, tienen relación con el fondo de las objeciones presentadas por Duque esta semana, como es el caso de las facultades y restricciones a la JEP en cuanto a las solicitudes de extradición que pesan sobre desmovilizados y cómo investigar los llamados delitos “permanentes” o de “tracto continuo”.
Además, también esta misma semana, la Corte Constitucional emitió un primer fallo sobre la ley de procedimiento de la JEP (aprobada a finales del primer semestre del año pasado), tumbando, precisamente, las restricciones a que esta practicara pruebas de amplio espectro para determinar la fecha en que un desmovilizado pedido en extradición cometió el presunto delito que se le imputa (que es clave para definir el caso ‘Santrich’) así como la creación de una sala especial para juzgar a integrantes de la Fuerza Pública sometidos a esa jurisdicción especial.
Pulso político
Hasta el momento es obvio que los liberales y todo el bloque de oposición de izquierda se opondrán a las objeciones, en tanto que del otro lado estarían el Centro Democrático, los conservadores, MIRA y Colombia Justa Libres.
La U aún no toma una decisión, ya que pese a que hace parte de la coalición duquista, hay un bloque de congresistas, con Roy Barreras a la cabeza, que defienden a capa y espada el cumplimiento del Acuerdo de Paz con las Farc.
Todo apunta, entonces, a que Cambio Radical, el partido ubicado en la franja de los independientes y que sigue las indicaciones del ex vicepresidente Germán Vargas Lleras, será el fiel de la balanza, puesto que con 16 senadores y 27 Representantes puede sacar avante las objeciones si se suma a la coalición duquista en esta causa o hundirlas, en caso de ponerse de lado de los liberales y la oposición. Por ahora esa colectividad no se ha pronunciado.
El acto legislativo
Ahora bien, si el tema de las objeciones apunta a tomarse gran parte del tiempo y la atención de los senadores y Representantes, otro flanco de la JEP ahondará aún más esa circunstancia.
Como se sabe, el domingo pasado, al mismo tiempo que anunció las objeciones, Duque indicó que la semana que comienza presentará al Congreso un proyecto de acto legislativo que busca reformar de fondo a esa jurisdicción especial.
Así las cosas, el Ejecutivo se dispone a presentar una reforma constitucional para modificar el acto legislativo 01 de 2017 en tres aspectos puntuales pero con muchas implicaciones.
De un lado, se planteará la exclusión de los delitos sexuales contra niños, niñas y adolescentes de la justicia transicional. Según el Jefe de Estado no se puede aplicar un tratamiento penal ni político flexible a este tipo de graves agresiones contra los menores de edad.
En segundo lugar, se busca precisar que cualquier desmovilizado que reincida en actividades criminales perderá todos los beneficios de la justicia transicional, sin que existan mecanismos de gradualidad al respecto.
Y, por último, la Casa de Nariño también quiere dejar claro mediante esta reforma que todas las conductas delictivas que hayan iniciado antes del 1 de diciembre de 2016 y que continúen ejecutándose después de esa fecha serán competencia de la justicia ordinaria para asegurar así los principios de justicia y no repetición.
Es claro que si las objeciones darán pie a un duro pulso político, este acto legislativo, que deberá superar antes de mediados de junio sus primeros cuatro debates, apunta a ser tanto o más controversial que las primeras, sobre todo por el marcado ambiente de polarización en el Congreso y en la opinión pública en general. Frente a unas y otro habrá que esperar si hay o no pronunciamientos previos de la Corte Constitucional, sobre todo en cuanto a si tales modificaciones son viables o, por el contrario, violan el mandato de la propia Carta Política en cuanto al cumplimiento del Acuerdo de Paz con las Farc, que tiene rango constitucional.
Asimismo, hay un marco internacional que no se puede subdimensionar. De un lado, está la Misión de Verificación de la ONU encargada de vigilar si se está cumpliendo efectivamente la implementación del Acuerdo de Paz. Ya la semana que termina, voceros de Naciones Unidas insistieron en la necesidad de que se solidifique el marco legal de la JEP, en tanto hubo una fuerte réplica del gobierno Duque a un pronunciamiento de un alto funcionario local de la ONU que urgía sancionar de “manera urgente” y “sin “dilaciones” la ley estatutaria, lo que fue entendido como una descalificación tácita a las objeciones presidenciales.
Y, de otro lado, cual espada de Damocles, está la Corte Penal Internacional que, pese a algunos pronunciamientos generales respaldando el modelo de justicia transicional, solo dará un dictamen definitivo sobre este cuando la JEP produzca las primeras sentencias y se revise si ellas cumplen con los principios de no impunidad, proporcionalidad en el castigo a los culpables de delitos de lesa humanidad y resarcimiento de los derechos de las víctimas.
¿Entonces?
Es apenas evidente que tres meses de legislatura, que además tienen de por medio la suspensión de actividades por la Semana Santa y varios festivos, así como la campaña electoral para los comicios de octubre (que podría tener cita en las urnas a finales de mayo por las consultas partidistas o interpartidistas) es un lapso corto para tramitar todos estos complejos proyectos relacionados con la política de paz.
Y el problema es más grave porque hay otra serie de iniciativas igualmente urgentes que corren el riesgo de quedar en segundo plano.
Por ejemplo, Duque y la Ministra del Interior reiteraron la necesidad de terminar de aprobar el proyecto de reforma política. Esta iniciativa ya superó en el segundo semestre del año pasado sus primeros cuatro debates y le restan igual número de aquí a junio.
Otro proyecto prioritario es el que ya viene en trámite para modificar la Ley de Garantías Electorales. El Gobierno anunció que enviará la próxima semana un mensaje de urgencia para acelerar la aprobación de esa iniciativa que tanto los mandatarios departamentales como los municipales consideran urgente.
También es imperativo para la Casa de Nariño terminar el trámite del proyecto de modernización de la TIC. Esta iniciativa, que tuvo mensaje de urgencia el año pasado, se bloqueó en las plenarias de Senado y Cámara por una cantidad de peros de varios partidos en torno a sus alcances.
En pleno año electoral, otro pulso legislativo es el relativo al paquete de proyectos anticorrupción. Mientras que el Ejecutivo insiste en que avanzan tanto las iniciativas propias como las derivadas del pacto político suprapartidista para aterrizar en leyes y actos legislativos las propuestas de la consulta popular anticorrupción (votada a finales de agosto pasado y que sumó alrededor de 12 millones de sufragios), los verdes insisten en que la Casa de Nariño les hizo ‘conejo’ y no le dio la prioridad a los proyectos.
Pero no termina ahí la lista de prioridades legislativas de la Casa de Nariño. Hay dos proyectos clave más: la reforma a las corporaciones autónomas regionales (CAR) y la modificación a la ley de vivienda.
A todo ello hay que sumar los proyectos de ley y reforma constitucional de origen parlamentario. A comienzos de febrero Duque se reunió con la mayoría de las bancadas y estas le reclamaron que al Gobierno solo le interesaba su agenda y desestimaba la de los partidos.
Se pactó, entonces, unas “mesas técnicas” entre la Ministra del Interior y cada bancada para revisar sus propuestas legislativas y escoger cuáles recibirán apoyo del Ejecutivo. “Hemos venido conversando con los partidos políticos para que los cerca de 700 proyectos que hay en el Congreso sean revisados por las colectividades y se identifiquen unas banderas por partido para que los podamos impulsar entre los congresistas y el Gobierno nacional”, dijo Gutiérrez el jueves pasado.
Adicionalmente, hay ya una gran cantidad de debates de control político que despertarán amplia polémica y pugna partidista: el papel de Colombia en las acciones internacionales contra la dictadura venezolana; la ruptura del proceso de paz con el Eln; la racha de asesinatos de líderes sociales; la polémica en torno a volver a fumigar con glifosato; la crisis de Hidroituango; las controversias alrededor del Código Nacional de Policía; un nuevo pulso por la extradición; más desarrollos en el escándalo de Odebrecht; los peros a algunos nombramientos gubernamentales; una posible reforma a la educación, el plan de salvamento de Electricaribe… En fin, verdaderas ‘papas calientes’ que levantarán ampolla y restarán tiempo al trámite de la agenda legislativa de paz y el resto de la prioritaria.
Y todo ello tendrá que suceder en menos de tres meses, en plena polarización por la política de paz, en medio de una campaña electoral muy competida y con un Legislativo dividido a cual más… Así que al país no le queda más que alquilar balcón para la que será, sin duda, una de las legislaturas más movidas de los últimos años. Una legislatura con pronóstico reservado.