Por Por Jairo Morales Nieto *

Especial para EL NUEVO SIGLO

 

Acaso no existe tema más trascendente para el logro de la paz en Colombia que la solución de la ‘cuestión agraria’. Por su significado y relevancia, este tema encabezó la lista de los cinco tópicos consagrados en la agenda pactada en agosto del 2012 entre el Gobierno y las Farc para iniciar las conversaciones de paz en curso.

Para satisfacción de todos los colombianos y de la comunidad internacional, en mayo del 2013, los negociadores de ambos lados anunciaron desde La Habana, Cuba, haber llegado a un acuerdo sobre la cuestión agraria, o mejor, sobre lo que han denominado Hacia un nuevo campo colombiano: reforma rural integral. Se espera que este acuerdo marque el inicio de grandes transformaciones en el sector agrario y en las condiciones de vida de la población rural colombiana.

Un acuerdo político es fundamental, cierto, pero no es suficiente para garantizar que las transformaciones ambicionadas ocurran. Es perentorio diseñar y poner en marcha una genuina política agraria que a la vez que contribuya al logro de la paz con justicia y equidad en el campo, establezca las bases de un crecimiento sostenido y sostenible de la agricultura colombiana en el Siglo XXI.

Este es el tema de este breve ensayo. Desde nuestra perspectiva y siguiendo el espíritu del acuerdo alcanzado, la política agraria hacia el futuro deberá ser estructurada sobre la base de cinco tipos de políticas gubernamentales muy relacionadas entre sí, a saber: la política de estructura agraria; la política fiscal y catastral rural; la política de desarrollo espacial y ambiental rural; la política agrícola comercial estratégica; y, la política de sustitución de cultivos ilícitos. Veamos a continuación los detalles más sobresalientes de estas acciones gubernamentales y sus consecuencias a la luz del caso particular colombiano.

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Política de estructura agraria

La política de estructura agraria tiene por objetivo corregir las distorsiones y desproporciones que se presentan a lo largo del tiempo en la estructura de la propiedad de la tierra y en la estructura del tamaño de las explotaciones agropecuarias de un país o región. Dichos cambios se detectan estadísticamente a partir del análisis de las tendencias inter-censales (censos agropecuarios y demográficos) y se representan mediante la construcción de índices y gráficos estadísticos de concentración de tierras e ingresos (Índice de Gini y Curva de Lorenz) que permiten comparaciones internacionales.

Colombia no ha realizado un censo agropecuario desde hace más de cuatro décadas. Esta inexplicable falencia restringe seriamente la posibilidad de conocer estadísticamente la realidad actual de la concentración de la tierra y la estructura de tamaño de las explotaciones agropecuarias a nivel nacional y regional. Por fortuna, el Censo Agropecuario en curso avanza a buen paso y pronto sus resultados permitirán develar muchas interrogantes e incógnitas.

Aunque, al decir verdad, no es estrictamente necesario esperar los resultados del Censo para anticipar una hipótesis de dominio común en medios especializados que plantea que Colombia, hoy en día, podría ostentar una de las más extremas tasas de concentración de la propiedad rural en el mundo!

A esa conclusión se puede llegar fácilmente a partir de la proyección de las tendencias concentradoras mostradas por los censos agropecuarios de 1960 (Índice de Gini: 0.856) y 1970 (Índice de Gini: 0.880) y la exposición de una serie de convincentes razones muy presentes en el debate público nacional.

Referencia particular se hace a: (i) la velocidad e intensidad de los cambios estructurales en el agro (demográficos, tecnológicos, agro-ecológicos y económicos), que en la era actual de la información y globalización comercial son muy rápidos y profundos; (ii) la persistencia secular de la violencia rural en contra de campesinos, parceleros y pequeños empresarios rurales ejercida a gran escala por poderosas fuerzas expoliadoras alimentadas por el narcotráfico (guerrilla, paramilitarismo y otros oscuros agentes políticos y económicos); (iii) la creciente compra de tierras a gran escala por inversionistas locales e internacionales, en muchos casos, realizada por encima de los límites legales permitidos; y, (iv) la ausencia evidente de políticas públicas correctivas de las tendencias concentradoras con excepción, dicho sea de paso, de la recién instituida Ley de Víctimas y Restitución de Tierras en beneficio de las víctimas del conflicto armado, cuyos efectos aún se desconocen.

El acuerdo sobre la cuestión agraria en La Habana es entonces el antecedente político más remarcable para emprender una vigorosa política de estructura agraria que, además de corregir las distorsiones y desproporciones en la propiedad de la tierra e ingresos, descritas arriba, adecue el tamaño de las explotaciones agropecuarias a las necesidades del bienestar rural y desarrollo económico general del país.

Los instrumentos más expeditos de la política de estructura agraria son: la reforma agraria y el desarrollo rural integrado. En el caso de la reforma agraria, la acción gubernamental se orienta hacia la distribución, redistribución, devolución y titulación de tierras en beneficio de: (i) campesinos que no tienen tierras; (ii) campesinos que las poseen en forma económicamente insuficiente; (iii) campesinos y pequeños propietarios que fueron despojados violentamente de sus posesiones por la acción de fuerzas criminales expoliadoras; y, (iv) campesinos ocupantes de baldíos nacionales sin títulos de propiedad.

En el caso del desarrollo rural integrado, la acción gubernamental busca preservar y proteger la pequeña economía campesina y al pequeño empresariado agrícola para que eleven la renta de la tierra, mejoren sus ingresos y permanezcan en el mercado a través de una variedad de acciones orientadas a mejorar la infraestructura agrícola y rural (sistemas de riego, caminos, electrificación etc.), transferencia tecnológica, crédito, capacitación, acopio, comercialización y asociación empresarial; beneficios todos que, desde luego, deben extenderse al sector reformado.

Para hacer viable estas reformas, el Estado colombiano debe crear un marco jurídico e institucional adecuado y proveer recursos técnicos y financieros suficientes que aseguren la cobertura nacional de las reformas y su continuidad en el tiempo.

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Política fiscal y catastral

La política fiscal (impuestos y gastos) es una de las acciones gubernamentales más poderosas para apoyar y complementar la política de estructura agraria pues es una fuente importantísima para la obtención de los recursos orientados a la implementación de la reforma agraria y el desarrollo rural integrado.

Esta argumentación es buena pero muy general. En realidad, el mayor valor de la política fiscal en el contexto de la política agraria se observa cuando por medios impositivos se mejora la equidad en la distribución de la propiedad, se eleva la productividad y renta de la tierra y se fortalecen los ingresos fiscales de los municipios para sufragar los servicios y obras públicas locales necesarias para acompañar las reformas y procesos de transformación rural.

Para que la política fiscal funcione eficientemente es obvio que hay que disponer de sistemas modernos y actualizados de registro e información catastral urbana y rural. Como se sabe, un catastro es un inventario de todos los bienes inmuebles y recursos naturales de un país. La información que se recolecta de los predios rurales hace referencia a su localización geodésica, extensión, topografía, uso productivo, tenencia de la tierra y su valoración económica. Esta información es importante tanto para fines impositivos como también para la planeación y reordenamiento territorial y ambiental. Y, si queremos ir más lejos, diríamos que un sistema moderno catastral es vital para ofrecer seguridad jurídica y también certidumbre a sus dueños sobre el valor económico de los predios, condiciones institucionales importantísimas para la dinamización de los mercados de tierras y las operaciones financieras y crediticias asociadas a éstos.

Colombia, según lo registran diversos estudios sobre catastro (L.Ramos, Uniandes), ha avanzado mucho en materia del montaje de un sistema catastral moderno y eficiente; pero algunos autores evidencian rezagos de información catastral, particularmente en áreas rurales (J.A. Pinzón y J. Font. CT 2008). Según se remarca, aún hay más de un centenar de municipios rurales que no se encuentran formados catastralmente. Muchas de las razones que se exponen tienen que ver con la situación de orden público en esas áreas, creada por la presencia de organizaciones guerrilleras, paramilitares y narcotraficantes.

Los acuerdos de paz seguramente permitirán ampliar rápidamente la cobertura catastral de las áreas rurales rezagadas y completar el proceso de modernización catastral del país, que como se mencionó inicialmente, es clave para el éxito de la política fiscal nacional y municipal.

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Política de desarrollo espacial y ambiental rural

La política de desarrollo espacial y ambiental en áreas rurales tiene por objetivo corregir las desigualdades y disparidades en el bienestar general de las poblaciones rurales atribuidas, por un lado, a factores de localización espacial (distancias, acceso a los mercados, sistemas y costos de transporte, etc.); y, por otro, a factores de localización ambiental relacionados con la calidad, cantidad y manejo de los recursos naturales renovables y no-renovables y la biodiversidad.

La acción correctiva gubernamental busca en consecuencia integrar a las producciones agrícolas marginales con los mercados de factores y productos y, establecer equilibrios entre la actividad productiva agrícola y el manejo y cuidado de los factores ambientales que al final son los garantes de la viabilidad de la agricultura sostenible y la biodiversidad en el largo plazo. 

La sobreposición o traslape de la información ambiental georreferenciada con la información cartográfica de las áreas sujetas a reforma agraria y desarrollo rural integral es extraordinariamente importante para identificar restricciones y potenciales del desarrollo sostenible; para orientar el diseño de la política de estructura agraria con enfoques agroecológicos y ambientales; y, también, para nutrir la política fiscal y catastral con parámetros objetivos de valoración económica de los predios y explotaciones agropecuarias sujetas a gravamen fiscal.

 

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Política agrícola comercial estratégica

La política agrícola comercial busca asegurar, por un lado, un adecuado abastecimiento de alimentos a la población, particularmente urbana, en términos de cantidad, calidad y precios así como la provisión suficiente de materias primas para la industria manufacturera nacional; por otro lado, la política agrícola comercial busca promover la exportación diversificada y sostenida de excedentes  agrícolas y agro-industriales hacia los mercados internacionales (con o sin tratados comerciales) para mejorar las cuentas externas y acelerar el crecimiento económico general.

La noción ‘estratégica’ que se introduce aquí tiene varias connotaciones que se advierten muy relevantes en contextos de transición hacia la paz y desarrollo. Se refiere, primero, a la necesidad de establecer un balance entre los requerimientos del mercado interno y el potencial del mercado internacional a modo de evitar riesgosas dependencias de uno u otro mercado; segundo, busca sustituir la importación de productos agrícolas para los cuales el país tiene reconocidas ventajas comparativas estáticas (condiciones naturales) y dinámicas (tecnología y conocimiento); tercero, busca integrar las pequeñas y medianas empresas agrícolas en las cadenas de valor de las grande empresas y conglomerados agro-industriales para que participen de los beneficios de los acuerdos comerciales vigentes y futuros; cuarto, busca establecer un equilibrio entre el ingreso agropecuario y el de otros sectores de modo que la inversión agrícola se haga remunerable y competitiva; y, quinto, se admite la posibilidad de dotar con un nivel de protección pública razonable a la industria agrícola por un cúmulo de consideraciones relacionadas con: la seguridad nacional (independencia alimentaria y seguridad alimentaria); logro de estándares internacionales; lucha contra la competencia internacional desleal (dumping); reducción de impactos de movimientos estacionales de precios; control de precios de la canasta familiar (inflación), etc.

Para hacer todo ello es obvio que se requiere establecer una estrecha conexión entre la política agrícola y las políticas macroeconómicas (fiscal, monetaria y cambiaria) y microeconómicas (competencia, productividad, competitividad y empresarialidad) pues del soporte de estas políticas macro y micro depende la viabilidad del avance del mercado agrícola interno y externo.

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Política de sustitución de cultivos ilícitos

La oferta agrícola exportable colombiana ha estado contaminada por la producción de cultivos ilícitos y la comercialización de sus sub-productos derivados (cocaína y heroína). Es una inmensa producción en cuanto a superficie, volumen y valor que ha introducido tremendas distorsiones en el uso de los suelos, ocupación, ingresos y salarios agrícolas, mercados de tierras y divisas, ética empresarial (‘cultura mafiosa’) y en el gasto público que ha tenido que destinar durante décadas cuantiosos recursos fiscales a actividades de interdicción policial y fumigación a gran escala en detrimento de la inversión en bienestar social en el agro colombiano.

La política de sustitución de cultivos ilícitos se orienta a corregir todas esas distorsiones a través de medios legales, policivos, educativos, comunicacionales y también mediante lo que se conoce como ‘desarrollo alternativo’ que significa el reemplazo de la economía ilegal por una economía legal que provea ingresos y medios de vida suficientes a las poblaciones cultivadoras, comparables con los del resto de los productores agrícolas del país.

La política de sustitución de cultivos ilícitos, prima facie, es parte integral de la política de seguridad nacional y lucha contra el crimen organizado. El desarrollo alternativo para que funcione tiene que ser el resultado de una transacción y un acuerdo legal mediante el cual el Estado ofrece seguridades de bienestar a los pequeños campesinos y jornaleros (subsidios, tierras, crédito, tecnologías, capacitación e inversión social), a cambio de la erradicación manual (o aérea restringida) y abandono permanente de los cultivos ilícitos.

Los agentes económicos del narcotráfico -diferentes a los productores netamente campesinos y jornaleros- no participan de estos beneficios y se tratan mediante medios de interdicción legal y policiva, exclusivamente. La misma suerte corren los campesinos y jornaleros favorecidos por el desarrollo alternativo que incumplan el pacto social y continúen con las actividades ilícitas.

Las tierras dedicadas a cultivos ilícitos deben ser parte integral de las acciones de reforma agraria y desarrollo rural. En muchos casos, el uso agrícola de estas tierras tendrá que ser restringido en favor de acciones de conservación y protección ambiental y forestal.

 

* Doctor en Economía. Experto Internacional en Paz y Desarrollo. Ciudad del Cabo, Suráfrica. Marzo 2014. jairo@inafcon.com