Esta vez el Gobierno llega a la mesa de negociación con avances significativos en la construcción del marco normativo para el fin del conflicto armado.

“Una de las características más importantes de este proceso es que el Gobierno llega a la mesa de negociación con avances significativos en materia de legislación de paz”.

Así lo consideró un reciente informe del programa Congreso Visible, de la Universidad de los Andes, acerca del papel del Legislativo en el proceso de paz, a la luz de un balance que tomó como punto de partida 1998, año a partir del que el programa cuenta con una detallada base de datos de proyectos radicados en ambas cámaras.

En el informe se señaló que “existen diversos factores que pueden influir en el éxito o fracaso de un proceso de paz. La literatura sobre resolución de conflictos señala al menos seis: la experiencia del equipo negociador del gobierno; el balance militar entre las fuerzas armadas y los grupos irregulares; la existencia de una estrategia definida de negociación; el respaldo de los distintos sectores de la sociedad al proceso; la definición de una agenda concreta de negociación; y el acompañamiento de terceras partes que verifiquen el cumplimiento de los acuerdos”.

“Además de estos factores”, agregó el informe, “uno que resulta determinante es la capacidad del Estado para impulsar reformas que le den un soporte institucional al proceso de negociación. En Colombia, los procesos de paz desarrollados en los gobiernos de Andrés Pastrana, Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos, han presentado dinámicas distintas en cuanto al tipo de leyes producidas y al impacto de las mismas en el desenlace de los diálogos”.

El Gobierno Pastrana: humanización del conflicto y modernización de las Fuerzas Armadas

Según el informe de CV, “durante el Gobierno de Andrés Pastrana se radicaron 55 iniciativas relacionadas con el tema del conflicto armado. La mayoría de ellas (el 58 por ciento) fue presentada por legisladores de varios partidos, frente a 20 (36 por ciento) del Ejecutivo y 3 (5 por ciento) de otras entidades. La tasa de aprobación fue mucho más alta para el Ejecutivo, con 15 proyectos sancionados”.

“De los 18 proyectos que tuvieron éxito”, resaltó CV, “la mayoría corresponde a la aprobación o incorporación de tratados internacionales para humanizar el conflicto y garantizar el respeto de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario”.

“Este es el caso de proyectos como el que prohibió el uso de minas antipersona, el que tipificó algunos delitos como de lesa humanidad, el que aprobó la Convención sobre la desaparición forzada de personas, y el que reconoció la jurisdicción de la Corte Penal Internacional en Colombia. Otro grupo importante de proyectos estuvo orientado a fortalecer los aparatos del Estado (especialmente las Fuerzas Armadas) en la lucha contra los grupos armados ilegales”.

El informe da cuenta de que “durante el proceso del Caguán fueron presentados al Congreso varios proyectos que abordaron temas esenciales para la paz, como el indulto a los miembros de organizaciones al margen de la ley, la creación de espacios de participación política para los desmovilizados, la promoción de acuerdos humanitarios, y la restitución de tierras, entre otros. No obstante, ninguno de estos proyectos completó su trámite en el Congreso. Dada la ausencia de legislación específica para orientar las negociaciones de paz, no existió claridad sobre el proceso que seguiría la guerrilla para reintegrarse a la vida civil y política y sobre los mecanismos para garantizar la reparación de las víctimas. En cuanto a legislación, la administración de Pastrana parecía estar preparándose más para la guerra que para hacer la paz con la guerrilla”.

Ley de Justicia y Paz:¿ley de letra muerta?

“Durante las dos administraciones de Álvaro Uribe (2002-2010) se radicaron133 iniciativas relacionadas con el conflicto armado. Al igual que en el Gobierno de Pastrana, la mayor parte de los proyectos fue de autoría legislativa. De los 22 que radicó el Ejecutivo, 11 fueron sancionados como ley o acto legislativo, frente a 4 del Legislativo”, registró CV.

“En estos dos cuatrienios se aprobaron menos iniciativas relacionadas con la humanización de la guerra y el fortalecimiento de la capacidad coercitiva del Estado que en el Gobierno de Pastrana. No obstante, se aprobó una Ley de gran trascendencia para el proceso de paz que se adelantaba con las AUC: la Ley 975 de 2005, conocida como Ley de Justicia y Paz, la cual buscaba resolver la situación jurídica de los combatientes desmovilizados”.

Recordó CV que “la ley concedió beneficios penales a los jefes paramilitares a cambio de la confesión de sus crímenes y la reparación de las víctimas. Con ello, al menos teóricamente, se buscó lograr un balance adecuado entre las necesidades de la paz y las de la justicia. Sin embargo, el bajo número de condenas proferidas, los deficientes resultados en materia de verdad y reparación, y el rearme de algunas estructuras paramilitares, pusieron en evidencia las enormes limitaciones en la aplicación de la ley”.

Santos y las llaves de la paz

“Desde el inicio de su Gobierno, Santos puso el tema de la paz sobre la mesa. En numerosas ocasiones afirmó que tenía en su poder las ‘llaves de la paz’, y que no descartaba la posibilidad de iniciar una negociación con las guerrillas si estas demostraban tener una verdadera voluntad de dejar las armas. Al mismo tiempo, impulsó la aprobación de importantes reformas como la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y el Marco Legal para la Paz. Por su parte, las Farc, luego de la liberación unilateral de un grupo de policías y militares secuestrados y del anuncio de que renunciarían definitivamente a la práctica del secuestro extorsivo, abrieron la puerta a una posibilidad real de diálogo con el Gobierno”, recapituló CV.

“En septiembre del presente año Santos destapó sus cartas. Desde febrero de 2012, representantes del Gobierno habían estado adelantando en Cuba conversaciones exploratorias con las Farc, cuyo resultado fue la definición de un acuerdo que guiará el proceso que iniciará formalmente en octubre. ¿Qué posibilidades de éxito tiene este proceso de paz frente a otros desarrollados anteriormente? ¿Se ha aprendido de los errores del pasado?”, se preguntaron los investigadores de CV.

“En el nivel de la agenda de negociación, el proceso actual presenta diferencias importantes. En contraste con los diálogos adelantados por los gobiernos de Belisario Betancur y Pastrana, en los que se pretendía resolver los problemas estructurales del país (la pobreza, la desigualdad, la injusticia, la corrupción, entre otros), la agenda del proceso actual está acotada a cinco temas concretos: el desarrollo agrario; las garantías para el ejercicio de la oposición política y de la participación ciudadana; la entrega de las armas y la reintegración de la guerrilla a la vida civil; el narcotráfico; y los derechos de las víctimas”.

“En cuanto a las estrategias y tácticas de negociación”, precisó el informe, “dos puntos llaman la atención. Por un lado, es claro que el Gobierno cuenta con una hoja de ruta que estructura mínimamente las fases a seguir en la negociación y la meta final de los diálogos: la terminación definitiva del conflicto armado. Por otro, Santos ha designado un equipo negociador de tiempo completo, experimentado en el tema y que incluye a individuos provenientes de diversos sectores como el Gobierno, las Fuerzas Armadas, el empresariado y los medios de comunicación. Así mismo, es importante señalar que, a diferencia de procesos anteriores, el Gobierno mantendrá la presión militar sobre las Farc en todo el territorio nacional mientras las negociaciones se llevan a cabo, y no planteará el cese al fuego como una condición para dialogar”.

Para los redactores del informe, “una de las características más importantes de este proceso es que el Gobierno llega a la mesa de negociación con avances significativos en materia de legislación de paz”.

“En lo que va corrido del presente cuatrienio, se han radicado 24 iniciativas relacionadas con el conflicto armado, de las cuales seis tienen que ver directamente con la paz. De ellas, tres ya fueron aprobadas: la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y la Ley 1424 de 2010 o “Ley de Desmovilizados” (de autoría gubernamental), y el Marco Jurídico para la Paz (de iniciativa legislativa). Actualmente, se encuentran en curso el proyecto que prorroga la Ley de Justicia y Paz, y la iniciativa que determina las competencias de los jueces de paz”.

Sobre la autoría (si legislativa o gubernamental) de la Ley de Víctimas, esta resultó combinada, pues el proyecto 85 de 2010 Cámara (Restitución de Tierras), presentado por el Gobierno, fue acumulado a la Ley de Víctimas, impulsada por el Partido Liberal.

“La clave de proyectos como la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y el Marco Jurídico para la Paz es que el debate sobre puntos centrales de la agenda de negociación como la política agraria, la reparación de las víctimas y la reinserción política de los militantes de las FARC, no se dará en el vacío. La Ley de Víctimas, además de reconocer oficialmente la existencia del conflicto armado, crea mecanismos para reparar a cerca de cuatro millones de víctimas de la guerra y restituir dos millones de hectáreas usurpadas por los grupos armados”, consideró CV.

“Por su parte”, anotó el infirme, “el Marco Jurídico para la Paz crea mecanismos de justicia transicional que permiten concentrar la acción penal en los casos más graves relacionados con delitos atroces, y establece herramientas extrajudiciales para garantizar los derechos de las víctimas a la verdad y la reparación”.

“El éxito de las negociaciones dependerá en buena medida de la adecuada implementación y articulación de los proyectos ya sancionados a las negociaciones”.

“Pero también existen otros retos relacionados con aspectos como la reglamentación del Marco Jurídico para la Paz, la introducción de reformas en el sistema electoral que garanticen espacios de participación política a los guerrilleros desmovilizados, y la definición de los puntos y el alcance que tendrá el Estatuto de Desarrollo Rural. La forma en que el Gobierno aborde estos retos será determinante en el resultado de unos diálogos que probablemente representan la mejor oportunidad que el país ha tenido para alcanzar una salida negociada al conflicto”.