El proceso de implementación del acuerdo de paz entre el Gobierno y las Farc, sufrió esta semana el que se puede considerar como el cambio más sustancial desde el momento mismo en que se firmó el pacto en el Teatro Colón en noviembre pasado.

Un fallo de la Corte Constitucional sobre el llamado Acto Legislativo de Paz, que incorpora a la Constitución los procedimientos excepcionales y de vía rápida para tramitar las leyes,  reformas constitucionales y decretos que desarrollen lo pactado en La Habana, determinó dos cambios sustanciales en el llamado fast track.

En primer lugar, que el Congreso puede introducir cambios a los textos de los proyectos sin que para ello deba tener previo aval del Gobierno, como hasta ahora venía ocurriendo. Esta restricción a la iniciativa y capacidad deliberativa del Parlamento había sido muy criticada por distintos sectores ya que ‘castraba’ una de las funciones más importantes del Legislativo. Con un agravante adicional, que los cambios a los articulados tramitados dentro de la vía rápida legislativa debían tener previo concepto positivo no sólo de los voceros de las Farc en el Congreso, sino también de la Comisión de Verificación e Implementación del Acuerdo, en el cual tienen asiento voceros de ambas partes.

El segundo elemento que cambió la Corte tiene relación con que de ahora en adelante no hay obligación de votar en bloque los articulados de los proyectos en el Congreso, sino que podrá hacerse artículo por artículo para garantizar un mejor análisis a los alcances de las iniciativas.  Se trata de un cambio que, en el mejor de los casos, demorará de ahora en adelante la discusión y aprobación de las iniciativas en el fast track, lo que constituye ya de por sí una alerta para el ritmo parlamentario, ya que faltan viabilizar en el Congreso más de 18 proyectos, entre ellos los relacionados con el capítulo de desarrollo agrario, lucha contra el narcotráfico y leyes reglamentarias del marco jurídico de justicia transicional. 

Todo lo anterior significa,  ni más ni menos, que el principal blindaje que tenía el proceso de implementación normativa del acuerdo de paz se cayó.

Son varias y muy importantes las repercusiones de este fallo de la Corte Constitucional. En primer lugar, queda claro que el mismo alto tribunal que a finales del año pasado recibió fuertes críticas por haber avalado la inédita y cuestionada fórmula de la refrendación legislativa del acuerdo de paz, pese a que este había sido negado en las urnas en la votación plebiscitaria, ahora se ha convertido en la instancia que viene fijando los principales límites al mismo pacto y su aplicación a corto, mediano y largos plazos.  

Primeros ‘tatequietos’

No hay que olvidar que la Corte ya ha tumbado varios decretos emitidos por el Presidente de la República en el ejercicio de las facultades extraordinarias que el Acto Legislativo de Paz le entregó para desarrollar los puntos más urgentes, en el orden administrativo, para arrancar la implementación de lo acordado en La Habana. 

Como se recuerda a comienzos de la primera semana de marzo, la Corte tumbó el decreto 2204 del 30 de diciembre de 2016, mediante el cual se estableció la creación de la Agencia de Renovación para el Territorio.

Los magistrados, en un fallo seis contra tres, consideraron que no se justificó de manera adecuada la motivación de este decreto, recalcando que los mecanismos excepcionales del fast track eran exclusivamente para procesos extraordinarios. Es decir, que no todo lo relacionado con el proceso de paz y su desarrollo normativo puede ser tramitado por la vía rápida, sino única y exclusivamente lo que lo amerite objetivamente. 

Muchos juristas indicaron en su momento que aquí la Corte le puso el primer ‘tatequieto’ al Gobierno porque lo conminó a escoger qué proyectos de ley, actos legislativos y decretos ley tienen necesidad imperiosa de ser tramitados por la vía rápida, y cuáles otros se pueden impulsar en el Congreso mediante el procedimiento ordinario o ser expedidos por el Jefe de Estado bajo los mismos cánones de normalidad reglamentaria, y con los procedimientos de revisión normales en la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

El propio presidente del alto tribunal, magistrado Luis Guillermo Guerrero, al explicar el alcance de ese primer fallo, dijo que el Gobierno no solo debía acreditar la conexidad entre la norma propuesta y el contenido del acuerdo, sino que también debía aplicar una valoración objetiva para justificar que tales reformas legales, constitucionales o reglamentarias necesitaban ser tramitadas por la vía rápida y no por los mecanismos ordinarios.

Después de este primer campanazo, la misma Corte envió un nuevo mensaje sobre esa línea jurisprudencial que empezaba a delinear poco a poco, aún en medio de la incertidumbre por el relevo de cuatro magistrados y cómo impactaría este recambio en los criterios del alto tribunal frente al acuerdo de paz. El alto tribunal indicó que primero iba a definir la  constitucionalidad del acto legislativo que creó la Jurisdicción Especial de Paz (JEP) y luego sí entraría a revisar la Ley de Amnistía a los guerrilleros en proceso de desarme y desmovilización. 

No es un cambio menor, ya que, sin duda alguna, la norma más importante es la JEP en la medida en que es la que determina cero cárcel para subversivos, militares, policías y civiles que hayan cometido en el marco del conflicto armado.

Tras ello, el pasado 4 de mayo la Corte dio otra muestra de esa nueva línea jurisprudencial que estaba empezando a señalar ya de forma más tangible. Tumbó otro decreto excepcional expedido por el Presidente de la República, que le permitía a la Policía Nacional contratar a comunidades y campesinos organizados para labores de erradicación manual de cultivos ilícitos. De nuevo el argumento para declarar inexequible la norma fue que el Gobierno no justificó la necesidad de tramitar este tema por la vía de fast track.

Incluso esta misma semana la Corte tumbó un tercer decreto, esta vez sobre la posibilidad de que la Agencia Nacional de Protección pudiera ampliar su planta de personal para contratar  a guerrilleros desmovilizados, destinados a proteger a los cabecillas de esa misma facción que hagan parte del nuevo partido político en que se van a trasformar.

La mayoría de los magistrados dijo que esta norma, la 298 de 2017 emitida en febrero 23, creando 1.287 nuevos puestos para escoltas, debió ser tramitado bajo la modalidad de ley orgánica y  no mediante un decreto al amparo del ‘fast track’.

Ese mismo miércoles pasado, pero horas más tarde, la Corte anunció el fallo que limitó el blindaje del fast track y que abrió la puerta a que el Congreso pueda modificar los textos de los proyectos sin necesidad  de tener permiso previo del Gobierno… y de las Farc, mediante la instancia de la Comisión de Verificación e Implementación del acuerdo.

Faltan seis meses más de trámites de proyectos bajo la modalidad de ‘fast track’, pero ahora habrá nuevas reglas del juego 

Las implicaciones

Ahora bien, lo que quedó en claro tras conocerse esa decisión de la Corte, que como se ve no es aislada sino que hace parte de una línea jurisprudencial que ha venido fijando para ponerle ‘tatequieto’ al fast track, es que todo el proceso de desarrollo normativo y aplicación práctica del acuerdo con las Farc cambió. Pero como no se conoce todavía el texto completo de la sentencia, lo que está por establecerse es cuál es la dimensión de ese cambio. Prueba de este clima de incertidumbre alrededor del alcance de la sentencia, son las distintas interpretaciones que se le dieron en los últimos cuatro días.

Para las Farc la decisión de la Corte es supremamente grave y dejó al proceso en una situación bastante difícil, inclusive la más complicada desde que comenzó la negociación. Según el Secretariado, se corre el riesgo ahora de que el pacto de La Habana sea sometido a un proceso de renegociación en el Congreso y quede expuesto al riesgo de saboteo por parte de sus enemigos.

Si bien la cúpula de las Farc reiteró que se mantiene jugada al cien por ciento en el cumplimiento del acuerdo y que el proceso de paz es irreversible, dejó también en claro que se están cambiando las condiciones del pacto, los cronogramas para su desarrollo y aplicación e incluso llamaron al Gobierno a que retomara el control del proceso para evitar un fracaso del mismo.

Pero esa visión fatalista de la guerrilla no la compartió el Gobierno, que por intermedio del propio Presidente Santos, su ministro del Interior Juan Fernando Cristo y otros altos funcionarios consideraron que el fallo de la Corte, si bien impactará el trámite de los proyectos en el Congreso, no pone en peligro la implementación de lo pactado.

De un lado se recalcó que el fallo establece que no tiene efectos retroactivos, lo que implica que no modifica lo ya aprobado en el Congreso, como son las leyes de amnistía e indulto; la creación de la JEP; la norma que obliga a los próximos tres gobiernos a cumplir el espíritu del acuerdo de paz; las prerrogativas para el nuevo partido político de las Farc; y lo relacionado con la ampliación de los derechos políticos y de inclusión de los desmovilizados y otros sectores poblacionales.  Tampoco se podrá modificar el Estatuto de Oposición ni la ley que creó los voceros de las Farc en el Congreso, con voz pero sin voto. 

A lo anterior el Gobierno sumó que este mismo Congreso, es decir sus mayorías parlamentarias, ya habían aprobado en diciembre pasado la refrendación legislativa del acuerdo de paz, lo que implica que dio un visto bueno general a todo lo negociado y se comprometió con su desarrollo y aplicación. Esa decisión –según la Casa de Nariño- no tiene por qué haber cambiado en estos últimos meses y prueba de ello es que tanto en el Senado como en Cámara todas las iniciativas presentadas al amparo de la primera etapa del fast track fueron aprobadas sin mayores cambios. 

Por último, según el Ejecutivo, es obvio que la mayor garantía para el proceso de paz es que la mayoría de los partidos políticos, a excepción del uribismo, han reiterado que siguen apoyándolo y bajo esa tesis no se vislumbra que los proyectos y reformas que faltan por tramitar bajo el mecanismo de vía rápida legislativa, vayan a tener una oposición que lleve a su hundimiento.

Uribismo cauteloso

Paradójicamente el uribismo, si bien celebró como un triunfo el fallo de la Corte, más aún porque la demanda contra el Acto Legislativo de Paz la había interpuesto el Centro Democrático a mediados del año pasado, tampoco lanzó las campanas al vuelo por la decisión judicial. 

Tanto para el presidente Álvaro Uribe como para sus congresistas aunque es muy positivo que el Congreso recupere su autonomía deliberativa y legislativa de cara al acuerdo de paz, el fallo llega tarde porque ya no se podría modificar aspectos tan “graves” como el marco de la JEP y la Ley de Amnistía. 

Como se sabe para el uribismo estas dos normas institucionalizan la impunidad a los responsables de delitos graves  y de lesa humanidad ya que establecen que no habrá cárcel para los guerrilleros que confiesen la autoridad de esos crímenes atroces.

Sin embargo, algunos analistas de Centro Democrático y juristas consideran que el fallo de la Corte va más allá de que el Congreso pueda modificar los proyectos que se tramiten al amparo del fast track. Advierten, por ejemplo, que el Parlamento podrá, en ejercicio de su recuperada autonomía, y sobre todo si el próximo gobierno no es de la línea santista, proyectar y aprobar nuevas leyes y actos legislativos que corrijan lo ya aprobado en esta primera etapa del fast track, que dicho sea de paso, tiene todavía seis meses más de vigencia.

Bajo esas tesis no solo se podrían reformar la JEP, la ley de amnistía y otras normas ya aprobadas, sino que hasta podría modificarse la obligación de los próximos tres gobiernos de aplicar al pie de la letra del espíritu del acuerdo de La Habana.

Lo que viene

Más allá de esas tres interpretaciones ya señaladas, es evidente que el desarrollo del acuerdo de paz con la guerrilla se enfrenta ahora a tres retos importantes.

En primer lugar, tras la línea jurisprudencial que ha venido señalando la Corte, poniéndole límites a la forma de desarrollar y aplicar el acuerdo, la expectativa se centra ahora en cómo serán sus fallos sobre la JEP y la ley de amnistía. Esas dos normas, que son la columna vertebral de todo el proceso de desarme y desmovilización, podrían ser limitadas en sus alcances de justicia transicional y de flexibilidad penal y penitenciaria. 

No hay que olvidar que no pocos juristas  han advertido que el marco jurídico en el acuerdo con las Farc viola la Constitución, los tratados derechos humanos suscritos por Colombia e incluso el propio Estatuto de Roma, lo que pondría al país en la mira de la Corte Penal Internacional por no aplicar castigos proporcionales a los culpables de delitos atroces y de lesa humanidad. 

En segundo lugar es previsible que muchos de los partidos políticos que votaron en bloque la primera parte de los proyectos y reformas tramitadas mediante el fast track, bajo el entendido de que su capacidad para modificar los articulados era muy limitada, ahora empiecen a tener mayor capacidad de iniciativa, réplica e incluso oposición a los articulados que presente el Ejecutivo.

Por ejemplo la ley reglamentaria de la JEP, o más aún, la reforma al régimen de tierras (que se tramitará por decreto y por ley) es seguro que generarán grandes debates en el Congreso, más aún por parte de partidos como el Conservador y Cambio Radical que ya han lanzado fuertes campanazos sobre las líneas rojas en materia de propiedad privada y expropiación que no permitirán que se traspasen en aras de cumplir el acuerdo con la guerrilla.   

Y, por último, no se puede negar que la segunda etapa del fast track bajo las nuevas normas señaladas por el fallo de la Corte, será más compleja porque se dará de manera paralela al arranque la de la campaña electoral presidencial y de Congreso.

Es claro que así como habrá algunos candidatos y precandidatos que defenderán a brazo partido la implementación total y fiel del pacto con las Farc, otros abanderarán la tesis de que es necesario corregir lo negociado porque hubo un exceso de cesiones políticas, jurídicas, económicas, institucionales, territoriales y sociales. Esos mismos candidatos y precandidatos, como se sabe, tendrán el aval de partidos representados en el Congreso y es apenas natural que sus respectivas bancadas parlamentarias voten en consonancia con lo que advierte su aspirante a la Casa de Nariño. 

Como se ve el fallo de la Corte no tiene un alcance apenas mecánico ni procedimental, como algunos sectores gobiernistas lo quisieron interpretar. Por el contrario, tiene un alcance de fondo muy importante que pondrá a prueba los tiempos para el desarme y la desmovilización de guerrilleros; la exigencia de las Farc al Gobierno para que cumpla lo pactado a como dé lugar; y, sobre todo, introduce un nuevo y determinante elemento de debate en la campaña presidencial, porque ya esta no se limitará así se debe cumplir lo negociado en La Habana, sino que se abrió la puerta a modificar el pacto en mayor o menor medida. Eso marca un antes y un después.