Por: Juan Camilo Restrepo

 

I. Aclaración cronológica

 

La esencia del acuerdo sobre temas agrarios, acceso a la tierra y desarrollo rural integral a que se había llegado en la mesa de negociaciones de La Habana, como punto número uno de la agenda, estaba publicado como un comunicado  divulgado conjuntamente por las partes desde 2013.

Lo que se ha hecho ahora es divulgar lo que pudiéramos llamar el acuerdo agrario “ampliado”, de lo que ya era de antemano conocido. Así se ha procedido igualmente con los otros dos temas de la agenda sobre los cuales ha habido acuerdos hasta la fecha: participación política y cultivos ilícitos.

Lo anterior es bueno tenerlo en cuenta pues no es que hasta ahora se estén divulgando por primera vez los acuerdos: sobre cada uno de ellos, repito, a medida que se fue llegando a acuerdos, se han ido publicando comunicados conjuntos en el último año y medio.

Y tales comunicados conjuntos han circulado profusamente a través de los medios. Por ejemplo, del acuerdo agrario alcanzado en el 2013 se han publicado hasta la fecha cerca de cuatro millones de copias, además de su inserción profusa en medios electrónicos y en páginas web.

Por ello ha carecido siempre de fundamento el reproche- a menudo malintencionado- de que las negociaciones de paz de La Habana se han hecho a espaldas de la opinión pública o con cartas secretas bajo la mesa.

 

II-Visión general del acuerdo sobre temas agrarios: exige más un cambio de mentalidad que de normas; y contiene el esbozo de un gigantesco plan de desarrollo rural para realizar en el posconflicto.

 

Quien lea desprevenidamente el acuerdo sobre temas agrarios que acaba de publicarse en su versión integral se lleva, en primer lugar, una gran sorpresa: allí no aparece -como se había amenazado por los malquerientes del proceso- menoscabo alguna al derecho de propiedad o a la seguridad jurídica sobre la tierra en Colombia.

Todo el ambicioso programa de transformación rural que allí queda dibujado para realizar  en un escenario de posconflicto, se puede hacer sin cambiarle una coma a la Constitución Nacional ni a las normas que tutelan la protección a los derechos adquiridos de buena fe sobre la tierra en Colombia.

En otras palabras: para ejecutar el acuerdo número uno de La Habana sobre desarrollo rural con enfoque territorial se necesita de mucha decisión política pero de pocos cambios legislativos. De muchos recursos pero de pocas normas nuevas. Exigirá profundos cambios  de mentalidad en la sociedad colombiana sobre lo que debe ser el futuro agrario del país, pero de leves modificaciones al derecho agrario vigente; el cual, más que reinventarlo habrá de aplicarlo.

En segundo lugar, el acuerdo sobre el punto agrario de La Habana, en el fondo, no viene a ser otra  cosa que el esbozo de lo que tendrán que ser los capítulos de un gigantesco plan de desarrollo rural, con su correspondiente cuantificación de recursos presupuestales necesarios para ejecutarlo durante el periodo del posconflicto (ocho o diez años), a partir del momento en que se firme un acuerdo de paz con la subversión.

De tal manera que al cabo de este horizonte de tiempo se avance sustancialmente hacia el objetivo final de todo el ejercicio que no es otro que alcanzar la “convergencia” entre lo rural y lo urbano; es decir,  el cerramiento de las múltiples brechas que hoy prevalecen en contra de las condiciones de vida de quienes viven en los ámbitos de la ruralidad colombiana.

 

III- La reforma rural integral (RRI)

 

El eje conceptual de todo el acuerdo está centrado en  compromiso para realizar en Colombia una reforma rural integral (RRI) durante el posconflicto.

La reforma rural integral de que trata el acuerdo de La Habana no debe confundirse con una reforma agraria del estilo de la que se intentó hacer- con resultados mediocres- en América Latina durante la segunda mitad del siglo XX, donde lo esencial era repartir tierras “peladas” a los campesinos.

La reforma rural integral (RRI) tiene también un componente de tierras (creación del  Fondo de Tierras), pero es mucho más que eso: es un verdadero plan de desarrollo rural multifacético, donde la dotación de tierras para los campesinos no es más que uno de sus ingredientes.

 

IV- El Fondo de Tierras.

 

La Constitución del 91 prevé que uno de los deberes del Estado es ayudar al acceso a la tierra a los campesinos que, careciendo de ella, quieran trabajarla (artículo 64).

El acuerdo agrario de La Habana busca ofrecer una vía de aproximación al cumplimiento de ese propósito con la creación de un “Fondo de Tierras”, que aún no está cuantificado (estudios preliminares indican que podría ser de unos tres millones de hectáreas) para ser entregadas a campesinos “sin tierra o con tierra insuficiente” (punto 1.1). Tampoco se cuantifica en el acuerdo el número de campesinos que se beneficiarían con la dotación de tierras a través de este fondo, pero estudios también preliminares indican que las eventuales familias beneficiarias podrían fluctuar entre 250.000 y 300.000.

Los institutos de reforma agraria que se crearon en América Latina durante la segunda mitad del siglo XX (entre nosotros el Incora) nutrían sus disponibilidades de tierras para repartir entre campesinos principalmente de fincas compradas en un mercado privado a menudo imperfecto y coludido, y de unas cuantas expropiaciones que realizaban. Y su músculo financiero para actuar en el mercado de tierras quedaba supeditado a las apropiaciones presupuestales que recibían a través de los presupuestos anuales.

El fondo de tierras de que trata el punto número uno de La Habana se nutre de unas fuentes mucho más variadas que los tradicionales institutos de reforma agraria. De hecho lo que se busca, a través de este fondo, es que muchas tierras que ya están en la órbita del Estado actualmente pero que no están cumpliendo con su función social, salgan a proveer la materia prima con la cual dotar de tierra a campesinos “hoy sin tierra o con tierra insuficiente”.

De allí que en el punto 1.1 encontramos descritas 8 fuentes a través de las cuales habrá de dotarse de tierras este banco:

a) tierras provenientes de la extinción judicial de dominio a favor de la Nación de aquellas que han sido incautadas al narcotráfico. Se calcula que puede haber actualmente en la Dirección de Estupefacientes entre 400.000 y 500.000 hectáreas de estas tierras con vocación para que se les declare la extinción de dominio. Hacen parte de las mejores tierras del país, ubicadas en los valles del Magdalena y Cauca, principalmente. No es fácil tarea pues sobre ellas gravita un enjambre de abogados y de testaferros de los narcos incautados que a toda costa buscan evitar la extinción del dominio, último paso antes de poder disponer de estas tierras para distribuirlas entre campesinos;

 b) tierras recuperadas para la Nación, es decir baldíos indebidamente apropiados o adjudicados, que pueden estar cercanos a un millón de hectáreas; y que es preciso recuperar a través de procesos agrarios. Es factible, pero requiere de una voluntad política de hierro por parte de las autoridades, en especial del Incoder, para lograrlo. Durante los primeros tres años de la administración Santos se reactivaron cerca de 1.800 procesos agrarios que dormían el sueño de la incuria  en los sótanos del Incoder, cuando esta entidad estuvo cooptada por intereses paramilitares. Hay que proseguir esta dispendiosa y difícil tarea pues no son pocos los callos que con ella se pisan,

c) Tierras provenientes de la desafectación de áreas de ley 2 de 1959 allí donde ya no hay bosque alguno que proteger, pero que por estar formalmente incluidas en los perímetros de la ley segunda no se pueden formalizar ni titularse a los campesinos;

d) “Tierras inexplotadas: tierras recuperadas mediante la aplicación del actual procedimiento de extinción administrativa de dominio, por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad”. Nótese que este es el caso típico en el que,  en vez de estar creando nuevas normas para arbitrar tierras con destino al fondo, se está manifestando la voluntad de aplicar leyes que ya existen de vieja data, pero que simplemente no se aplican, o se aplican muy poco;

 e) Sucede lo mismo con esta siguiente fuente de tierras: “Tierras adquiridas o expropiadas por motivos de interés social o de utilidad pública, adquiridas para promover el acceso a la propiedad rural, con la correspondiente indemnización”. La posibilidad de la expropiación por motivos de interés social, con indemnización, es una antigua institución de nuestro derecho público aunque de escasa aplicación.

 f) tierras donadas

 h) tierras adquiridas con el subsidio integral provisto por el Estado,

i) y, por último, tierras adquiridas por los campesinos a través de créditos blandos que se abrirán para tal propósito.

Como puede verse, el Banco de Tierras previsto en el acuerdo de La Habana se nutrirá de varias fuentes, ninguna de las cuales contempla la expropiación sin indemnización, o el despojo arbitrario de tierras bien explotadas por parte del Estado, como lo pregonan irresponsablemente los enemigos del proceso de paz.

¿Quiénes podrán ser beneficiarios de este banco de tierras?

El punto 1.3 los define con mucha precisión: “Serán trabajadores con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, priorizando a la mujer cabeza de familia y a la población desplazada. También podrán ser beneficiarias asociaciones de trabajadores sin tierra o con tierra insuficiente, así como personas y comunidades que participen en asentamientos y reasentamientos con el fin, entre otros, de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria”.

 

V- Formalización de la tenencia de la Tierra

 

Uno de los problemas más delicados de la estructura agraria en Colombia lo constituye la alta informalidad que se observa en sus patrones de tenencia. Los estudios más confiables indican que entre un 40%-50% de los predios que se explotan en Colombia son informales. Es decir, quienes los trabajan, solo tienen títulos precarios.

No tener escrituras a carta cabal excluye al trabajador del agro de la posibilidad de tener acceso al crédito, al subsidio, al mercado de hipotecas, en fin, a las avenidas de modernidad que a menudo están reservadas solo para  quienes exhiben títulos de propiedad formalizados.

La posición inicial de las Farc fue inicialmente muy hostil a los programas de formalización de la propiedad agraria. Así se pudo observar, por ejemplo, en el discurso inaugural de las negociaciones de Iván Márquez en Oslo. Acusaban injustamente los programas de formalización de ser un mecanismo para facilitar el despojo posterior de las tierras a los campesinos. Nada más desacertado. Afortunadamente la posición de las Farc cambió radicalmente y en el texto del acuerdo se reconoce a la formalización como uno de los propósitos centrales que habrá de presidir las políticas agrarias del posconflicto.

Se adecuara en consecuencia, dice el punto 1.5.1,  Un plan de formalización masiva y se adelantarán las reformas normativas y operativas pertinentes, garantizando la participación de las comunidades y sus organizaciones. Este programa de formalización será gratuito para la pequeña propiedad rural tanto en el caso de adjudicación de baldíos como cuando se trate del saneamiento de la propiedad de origen privado.

Debe recordarse que la informalidad no solo se da en el caso de quienes esperan la adjudicación de baldíos sino en el caso de la propiedad privada. Por ejemplo, un tercio de las fincas cafeteras colombianas apenas disponen de títulos precarios de propiedad y no de escrituras formales.

La formalización de la propiedad agraria en cuya búsqueda se han comenzado a dar ya los primeros pasos en este gobierno, aún antes de que se firmaran los acuerdos de La Habana, es de los instrumentos centrales para lograr  la modernización de la propiedad agraria en Colombia.