El 29 de mayo se expidió el decreto ley 902 -en adelante el decreto ley de Tierras-, el cual tiene implicaciones significativas para el desarrollo de la agricultura y el sector rural del país. Con su expedición se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral en materia de tierras; en particular se establecen procedimientos para el acceso y la formalización de la tierra y la creación del Fondo de Tierras.
De acuerdo con un análisis de Fedesarrollo, el decreto ley da cumplimiento a diversos puntos del Acuerdo Final en sus numerales 1.1.1 a 1.1.8. La motivación del gobierno para expedirlo se sustenta en la disfuncionalidad del régimen de tierras actual que se caracteriza por una persistente falta de acceso a la tierra de la población campesina pobre, la ineficacia de los procesos agrarios para la resolución de conflictos sobre la tierra, la falta de uso o uso inadecuado de la tierra con vocación agropecuaria y forestal, la usurpación de tierras y la falta de claridad en los títulos.
Uso del suelo
Tanto por las necesidades de desarrollo rural como por el proceso de negociación con las Farc, el debate sobre el uso del suelo y la adjudicación de baldíos a campesinos pobres sin acceso a la tierra resultan centrales. En efecto, la Misión para la Transformación de Campo que lideró en 2015 el ExMinistro José Antonio Ocampo por encargo del Departamento Nacional de Planeación planteó la necesidad de una reforma al ordenamiento social de la propiedad en el campo para ofrecer mayor seguridad jurídica sobre los títulos y la tenencia de la tierra. Por otra parte, el PNUD (2011) señala que las reformas agrarias en Colombia han fracasado como mecanismos para disminuir la pobreza y reducir la inequidad.
Como lo sostuvo la Misión para la Transformación del Campo, la inseguridad en los derechos de propiedad y la falta de información sobre la tenencia de las tierras rurales, explican en parte el bajo uso productivo de la tierra en Colombia. La Encuesta de Calidad de Vida de 2012 encuentra que sólo el 52,2% de los hogares con propiedad de la tierra poseen títulos formales de propiedad. Según el CONPES 3859 de 2016 el 28% del territorio nacional carece de información catastral, el 63,9% del área formada tiene catastros desactualizados (722 municipios), y el 59% de la propiedad evidencia inseguridad jurídica debido a la precariedad de las formas de tenencia (poseedores o tenedores sin títulos). En este contexto, se tiene una elevada población sin acceso a tierra en el sector rural y una demanda sin identificación precisa. En el CONPES mencionado se estima que aproximadamente 806 mil hogares rurales, equivalentes al 53% de los hogares dedicados a actividades agropecuarias, no tienen acceso a tierra ni a título de tenencia.
Recuperación de predios
Durante el cuatrienio 2010- 2014 fueron tramitados 6.627 procesos de los cuales solo 585 culminaron en una decisión administrativa (INCODER, Gestión Institucional 2010-2014). Según la Misión para la Transformación del Campo, la recuperación de predios a favor de la Nación como fuente para alimentar programas de acceso a tierra es muy limitada.
Según el Centro de Memoria Histórica (2016) y con base en los datos de la Encuesta de Calidad de Vida se necesitarían entre 2,6 millones y 4,8 millones de hectáreas para que los hogares pobres de las zonas rurales tengan un tamaño igual de tierra que los no pobres y para dotar de tierra a las personas sin acceso, cifra que es consistente con la meta del Acuerdo de Paz de crear un Fondo de Tierras para adjudicar 3 millones de hectáreas. Para resolver este problema de acceso, el Centro de Memoria Histórica (2016) hace un cálculo de las diversas fuentes que tendría dicho Fondo de Tierras y recomienda la inclusión de los predios baldíos como fuente del Fondo.
El cálculo es que los predios baldíos potencialmente adjudicables oscilan entre 3,9 y 5,4 millones de hectáreas. Es particularmente importante tener en cuenta que los municipios priorizados en el Acuerdo albergan entre el 40,4% y el 42,5% de las hectáreas de baldíos potencialmente adjudicables.
A manera de conclusión sobre el proceso que llevó a la expedición del Decreto Ley 902 de 2017 puede decirse que sus versiones previas generaron desconfianza hacia el gobierno. La versión presentada por la ANT tuvo problemas en su socialización y, aunque en muchos puntos no iba más allá de lo incluido en el Acuerdo, su presentación llevó a la idea de que se ampliaba la capacidad de expropiación de tierras por parte de esta Agencia. Los principales problemas en el ordenamiento de la tierra en Colombia, que explican en parte la baja productividad agrícola del país, son: la desigualdad en la distribución de la tierra, la elevada informalidad de los títulos, y la incapacidad del Estado para recuperar los predios indebidamente ocupados, incluso para los predios baldíos ocupados con posterioridad a 1994.
Al respecto deben tenerse en cuenta dos constantes históricas. En primer lugar, las reformas agrarias que en el pasado se han implementado en el país y los recientes programas de extinción de dominio han terminado siendo poco efectivos para otorgar tierras a la población rural. En segundo lugar, la entrega masiva de tierras a la población rural se ha realizado a través de la adjudicación de baldíos.
El Fondo
El Decreto Ley 902 de 2017 tiene como elementos positivos la creación de un Fondo único de tierras, la unificación de los procedimientos para la asignación de los predios en el país, y la creación de un registro de beneficiarios con criterios de focalización. El barrido predial en las zonas focalizadas y la formalización por vía administrativa de los títulos, cuando no haya oposición, deberán mejorar la efectividad de la ANT.
Quedan en cualquier caso múltiples retos para el proyecto de Ley que no ha sido radicado en el Congreso pero que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ha anunciado para el futuro cercano. Entre esos retos se destacan temas como los discutidos arriba de adjudicación y formalización de predios baldíos, el derecho real de superficie, la expropiación y extinción de dominio y el rol de las comunidades. También queda pendiente para el proyecto de Ley la tarea indispensable de avanzar en esquemas que busquen reducir el uso inadecuado del suelo mediante el aumento de la tarifa mínima del impuesto predial en la zona rural y la actualización catastral. Esto debe complementarse con la creación del catastro multipropósito. Por otra parte, deberá haber voluntad política y eficacia presupuestal y administrativa para fortalecer la ANT frente a los retos que tendría la implementación del decreto ley.