UNA DE las grandes incógnitas es saber cómo se va a financiera el Plan Nacional de Desarrollo aprobado hasta el 2018, teniendo en cuentan un contexto en el cual la economía recibe el impacto negativo de la caída en el precio del petróleo, hay una gran incertidumbre acerca de los ingresos futuros del Gobierno y las perspectivas de crecimiento económico son sustancialmente menores a las que se tenían hace unos pocos meses.
De acuerdo con un análisis de Fedesarrollo, esta situación es la que debe despejarse ante la coyuntura actual. El PND contiene seis estrategias transversales: i) Competitividad e infraestructura, ii) Movilidad social, iii) Transformación del campo, iv) Seguridad, justicia y democracia para la construcción de la paz, v) Buen gobierno y vi) Crecimiento verde.
El presupuesto pautado para la ejecución de estas estrategias es de $703,9 billones cuya financiación proviene de cinco fuentes, a saber: el Gobierno Nacional Central (GNC), el Sistema General de Participaciones (SGP), el Sistema General de Regalías (SGR), las entidades territoriales y el sector privado.
Los recursos
Indica Fedesarrollo que el principal aportante al PND es el GNC, el cual financia $258,7 billones, que representan el 36,7 % del presupuesto total. Alrededor de la mitad del presupuesto se destinará al componente de seguridad y defensa del territorio nacional, la prestación de servicios de justicia y la reducción en las brechas en acceso y calidad de la educación. Todavía es incierto cómo impactarán las metas en materia de educación del PND la recomposición del gasto de inversión que supone el plan PIPE II, en el que se incluye la construcción de infraestructura de aulas para atender la jornada única por un monto de $5 billones.
Por otra parte, el SGP constituye el segundo mayor aportante de carácter público del PND, proporcionando $132,8 billones en el presupuesto, es decir, el 18,9 % de los recursos totales por ejecutar. Estos recursos se orientarían en su gran mayoría al tema de movilidad social.
Por último, el sector privado también financia una parte importante del Plan, con recursos equivalentes al 34,2 % del total ($240,9 billones). La mayor parte de esta contribución está asociada a las metas en materia de competitividad e infraestructura estratégica, especialmente en la sección de desarrollo minero-energético, donde contribuye con el 83,7 % del total asignado para el cumplimiento de este objetivo ($65,7 billones).
Si bien este último luce alto, vale la pena aclarar que la inversión de Ecopetrol, que se estima en $56 billones para los próximos 4 años, se considera de carácter privado por haber salido de las cuentas públicas desde 2007. En la sección de transporte para la integración territorial los privados participan con el 39 % ($24,5 billones), mientras que en el de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) aportan el 81,6 % ($18,2 billones).
El Gobierno también espera que las empresas financien el 72,1 % de sus estrategias para el proceso de transformación del campo a través del impulso de la competitividad rural, estimando una contribución de $35,5 billones.
Inquietudes
La financiación del PND genera algunas inquietudes. La formulación del PND se inició en agosto de 2014, cuando las condiciones económicas del país comenzaban a cambiar pero aún no se preveía una caída tan abrupta ni tan permanente en el precio del petróleo.
La aprobación por parte del Congreso de la República se dio hace sólo un par de semanas, en medio de unas condiciones económicas y unas perspectivas mucho menos favorables y sólo un mes antes de conocer el nuevo Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) que dará a conocer las nuevas proyecciones fiscales del Gobierno. Entre uno y otro momento el único ajuste que hizo el Gobierno a esta nueva realidad fue el recorte del monto de $17 billones, es decir, un 2 % del total. La composición de la financiación no tuvo ajuste alguno, lo cual suscita algunos interrogantes.
La primera inquietud que surge es si el GNC va a poder asumir ese monto tan importante de inversión en un contexto de fuerte caída en los ingresos tributarios y de las utilidades de Ecopetrol. Puesto de otra manera, la pregunta es qué exigiría el PND en materia tributaria al Gobierno para poder cumplir las metas de inversión del mismo. En efecto, de acuerdo con proyecciones fiscales realizadas para la Comisión Tributaria, al mantener el nivel de gasto actual como porcentaje del PIB, el Gobierno tendría un faltante de ingresos cercano al 1,5 % del PIB en 2018 para cumplir con los límites establecidos en la regla fiscal.
En segundo lugar, de la lectura del PND no resulta evidente cómo cambiaría la capacidad del SGP para financiar la inversión en el mediano plazo. Lo anterior se debe a que la evolución del monto del SGP no sólo dependerá de cómo evolucione la economía sino también de cuál será la estrategia del Gobierno ahora que se acerca al final del período de transición del Acto Legislativo 04 de 2007.
Ingresos corrientes
En ausencia de una nueva reforma y bajo la normativa vigente, el crecimiento de los fondos disponibles para el SGP a partir de 2017 volvería a atarse al crecimiento promedio de los últimos cuatro años de los ingresos corrientes de la Nación. Si al final el monto del SGP se ve afectado frente a lo previsto en el PND, la mitad de los recursos enfocados en mejorar las condiciones de salud durante los próximos cuatro años ($28,7 billones), y más de la mitad de los destinados a incrementar la cobertura y calidad de la educación ($79,5 billones), podrían verse disminuidos. Por otra parte, si por el contrario el SGP se ve favorecido frente a lo previsto en el Plan, le quitaría espacio a las inversiones del Gobierno Nacional Central.
En tercer lugar, en la programación del PND, los recursos que aportarán los privados no son despreciables. Como ya se mencionó, alcanzan los $240,9 billones, más de una tercera parte del total. No es fácil suponer que si la capacidad de inversión del sector público se reduce como consecuencia de las nuevas condiciones del país, la del sector privado aumente. Por el contrario, en el nuevo entorno económico general, la evolución de la confianza y de la credibilidad de la política económica resultará clave para que no decaiga de manera importante la inversión privada tanto nacional como foránea, y para que el sector privado contribuya de manera tan importante a la financiación del Plan.
Las inquietudes anteriores se confirman cuando se comparan los supuestos y la resultante evolución de la inversión del PND contra nuestras proyecciones macroeconómicas, a lo cual se dedica la siguiente sección.