Por Daniel Quiroga y Mateo Villamizar Ch*

Especial para El Nuevo Siglo

En la legislatura que culminó en junio de este año y que inició en julio de 2012, fueron aprobados 74 proyectos de ley y reformas constitucionales. De estas iniciativas, 37 (el 50%) transitaron por comisiones de conciliación. En otras legislaturas del actual gobierno algo similar había ocurrido: el porcentaje de proyectos conciliados en la primera legislatura de Santos fue del 60%, mientras que en la segunda fue del 50%. A pesar de la importancia de las comisiones de conciliación dentro del proceso legislativo, es poco lo que se sabe sobre su funcionamiento: no es claro qué congresistas las conforman, dónde se reúnen, qué tipo de modificaciones les hacen a los proyectos y cuáles son los límites temporales del trámite conciliatorio. En este artículo respondemos estas preguntas y con ello contribuimos a entender mejor el trabajo de estas comisiones.

Este fenómeno abre una ventana para que los legisladores introduzcan ‘micos’ a las leyes, es decir, artículos o secciones que no guardan una relación directa con el contenido original del proyecto o que habían sido descartados en debates anteriores. Con frecuencia, estos cambios en el texto de los proyectos esconden intereses cuestionables, convirtiéndose en uno de los principales factores de desprestigio del Congreso. Ciudadanos, medios de comunicación y formadores de opinión han identificado la corrupción como la causa principal de este problema. Sin embargo, como se discute a continuación, una mirada más profunda permite encontrar la raíz de estos problemas en la ausencia de una reglamentación clara sobre el funcionamiento de las comisiones de conciliación.

Diagnosticando el problema

Así pues, aunque hay una reglamentación, muchos vacíos saltan a la vista. El primero es que hay problemas en la publicidad de la información, es decir, no se concreta en ningún lado la elaboración de actas sobre las discusiones realizadas en las comisiones. Por lo tanto, existe un problema en la regulación de la actividad conciliatoria y sus estándares de transparencia. En el mismo orden de ideas, no existe una regulación clara en cuanto a los cambios en el contenido de los proyectos. Es decir, los cambios pueden variar desde la inclusión de signos de puntuación, hasta la adición o eliminación de artículos en el proyecto.  Pueden introducirse entonces cosas que no se han aceptado en ninguna de las plenarias.

El sistema actual de escogencia de los miembros de las comisiones de conciliación se presta para que los presidentes de las cámaras promuevan sus propias agendas políticas, escogiendo a aquellos congresistas que tienen posturas más cercanas a las suyas. Bien podría pensarse que los anteriores problemas son un  efecto de la corrupción prevalente en el Congreso. Sin embargo, es más acertado pensar que se trata de problemas relacionados con el diseño institucional y el conjunto de incentivos dados a los congresistas en situaciones como esta. Por ejemplo, los presidentes de cualquiera de las cámaras pueden seleccionar a los integrantes de la comisión de tal manera que faciliten, o no, el proceso de conciliación favoreciendo su agenda política.

La Reforma a la Justicia: el ‘orangután’ más feo del Congreso    

El hundimiento del proyecto de Reforma a la Justicia es quizás el caso que mejor ejemplifica las fallas en el funcionamiento de las comisiones de conciliación.

Regulando los ‘micos’

Recientemente han sido presentados varios proyectos de ley que buscan regular mejor el funcionamiento de las comisiones de conciliación. En los últimos dos años se han presentado ocho iniciativas, de las cuales una fue retirada por el  autor antes del primer debate; dos fueron archivadas y cuatro fueron acumuladas al Proyecto de Ley 278 de 2013 Cámara, 15 de 2012 Senado.

Este último proyecto fue presentado conjuntamente por miembros de la Unidad Nacional, los partidos de oposición y los independientes, demostrando la existencia de un propósito común que trasciende las diferencias partidistas. El proyecto establece que los procesos de conciliación deben garantizar los principios de consecutividad, identidad relativa y unidad de materia. Es decir, por un lado, en el texto conciliado solo podrán incluirse puntos que hayan sido considerados en los debates precedentes, y por otro, las modificaciones y adiciones que se introduzcan deberán preservar la unidad temática, sistemática y normativa del proyecto. 

Así mismo, la iniciativa establece que, además del informe final de conciliación, deberá publicarse en la Gaceta Oficial del Congreso un acta que contenga los temas o artículos debatidos, las personas que hayan intervenido en la discusión, las decisiones adoptadas, las proposiciones presentadas y la forma como votó cada uno de los miembros de la comisión. Es de mencionar que el proyecto ya fue aprobado en el primero y segundo debates en la Cámara.

Ahora bien, a pesar de que este proyecto no corrige todos los problemas de las comisiones de conciliación, sí es un primer paso en el fortalecimiento de la transparencia legislativa. Esta incipiente mejora nos augura entonces una promesa de cambio y un giro hacia un parlamento de procesos mucho más claros y manifiestos encaminados al buen funcionamiento de nuestra democracia.

¿Qué son las Comisiones de Conciliación?

 Después de los debates reglamentarios es normal que un proyecto de ley o un acto legislativo presente discrepancias entre los articulados finales que se aprueban en cada una de las cámaras.

Dado esto, la Constitución permite la creación y conformación de las comisiones de conciliación, las cuales tienen como objetivo la armonización de los textos. Estas entidades están conformadas por un número igual de senadores y representantes elegidos por los presidentes de ambas cámaras. El reglamento del congreso estipula que dichos integrantes deben incluir miembros de las Comisiones Permanentes en las que inicia el proyecto, así como los congresistas que en algún punto del proceso intervinieron en la creación o modificación de la iniciativa.

En caso de que el proceso conciliatorio no pueda llegar a una decisión consensuada, deberá decidirse por mayoría cuál texto es presentado.

En cuanto a la temporalidad del proceso vale la pena resaltar que, según  la ley Quinta de 1992, es labor de los presidentes del Senado y de la Cámara definir las fechas en las que se presenta el texto conciliado.

No obstante, no existe un límite para este periodo ni una definición clara del lugar donde debe realizarse la conciliación.

Lo único que se encuentra en el reglamento es que el texto definitivo debe ser publicado con un día de anticipación del debate en las respectivas plenarias.

*Investigadores junior de Congreso Visible