Cupos indicativos y derecho presupuestal
NO voy a referirme en esta ocasión a los "auxilios parlamentarios" que, como es bien sabido, fueron prohibidos por la Constitución de 1991. Con anterioridad a la Carta del 91 los llamados "auxilios" eran partidas que se asignaban a los parlamentarios para que ellos crearan la correspondiente partida de gasto presupuestal a su antojo.
Tampoco voy a ocuparme de lo que genéricamente se ha dado en llamar en el argot político la "mermelada". Término que en su inicio fue puesto en circulación por el ex ministro Juan Carlos Echeverry, con otra connotación bien diferente a la que se le viene dando.
El ex ministro de hacienda la utilizó para significar el esfuerzo plausible que se hizo durante el gobierno Santos, con la reforma a de ley de regalías y a la Constitución, para que dichas regalías se distribuyeran de manera más equitativa en las tostadas regionales. Con el correr de los días ha pasado a transmutarse esta expresión en sinónimo de clientelismo y de politización.
Voy a ocuparme de los "llamados cupos indicativos" que se diferencian de los llamados auxilios parlamentarios en el sentido de que en los primeros, a diferencia de los segundos, el parlamentario agraciado no crea a su antojo la partida de gasto sino que la recibe ya creada presupuestalmente, pero como si fuera de su propiedad política.
Es él quien la direcciona; es él quien define a qué alcalde (normalmente de su misma orientación política) le corresponde ejecutarla; a menudo postula quien habrá de ser el contratista o el interventor de la partida en mención; es él quien en síntesis se lleva los méritos políticos de su ejecución. El parlamentario queda convertido en un intermediario privilegiado de una o varias apropiaciones presupuestales.
Es esto tan cierto que ya se ha documentado ( la Silla Vacía lo hizo), que existe un verdadero "mercado secundario de cupos indicativos" en el Congreso, en virtud del cual el parlamentario que por cualquier razón no puede o no quiere orientar un determinado cupo indicativo de los que el gobierno le ha asignado, lo pueda ceder a otro parlamentario para que sea el segundo (como quien adquiere una acción o un bono en el mercado secundario en una bolsa de valores ) quien lo direccione y usufructúe políticamente.
La existencia de los "cupos indicativos" no es tampoco sinónimo de corrupción. La facilitan sí, pero no necesariamente la causan. La partida presupuestal de gasto que se le ha asignado a un parlamentario puede ejecutarse normalmente.
Ahora bien, y este es el punto central: el derecho presupuestal colombiano NO autoriza los llamados "cupos indicativos" por ninguna parte. Estos son una distorsión del espíritu de las normas que rigen el presupuesto en Colombia. Por eso son censurables. Ver a este respecto mi libro "El derecho presupuestal colombiano" (Editorial Legis, segunda edición, 2014).
El parlamento debe aprobar anualmente, claro está, el presupuesto nacional. Y al hacerlo, los parlamentarios aprueban las diversas partidas de gasto que lo conforman (apropiaciones presupuestales); pero esto de ninguna manera significa que un parlamentario o un grupo de ellos queden de "dueños políticos" de una determinada porción del gasto público.
Se ha dicho también que los "cupos indicativos" no son otra cosa que una porción de la inversión en Colombia. Y es cierto. Constituyen una porción pequeña del gran total de la inversión pública que se ejecuta en el país. Pero el hecho de que sean una parte de la inversión pública no les quita la connotación de ser un mecanismo malsano y distorsionante de la transparencia política que debe presidir toda la ejecución del presupuesto nacional. Ni tampoco les quita, a la postre, su condición de arma sinuosa para ejercer el clientelismo político.
Los "cupos indicativos" se han convertido en una maniobra habilidosa -no sólo en este gobierno sino en los anteriores - para transmutar las normas que rigen el gasto público en instrumentos de beneficio y aprovechamiento político para algunos parlamentarios.
Este es un propósito para el cual NO están previstas las normas orgánicas del presupuesto nacional (decreto ley 111 de 1996), ni tampoco las normas rectoras como es el título XII de la Carta Política. Y, por tanto, los Llamados "cupos indicativos" riñen con el espíritu de las normas que rigen el proceso presupuestal en Colombia.
Es una lástima que el Ministerio de Hacienda y la dirección nacional del presupuesto, que deberían ser los vigilantes y tutores naturales de la ortodoxia presupuestal, hayan presentado frente a este asunto de los "cupos indicativos" una actitud tan laxa y acomodaticia.
*Este artículo fue publicado originalmente en Ámbito Jurídico.