Siguiendo con su serie de artículos sobre las dos décadas y media de la norma de normas en Colombia, El Nuevo Siglo consultó a cinco exmagistrados que presidieron el máximo tribunal de guarda de la Carta. Manuel José Cepeda, Eduardo Montealegre, José Gregorio Hernández, Jorge Córdoba Triviño y Mauricio González hablan sobre la importancia de la Constitución, sus máximos aciertos y errores, las buenas y las malas reformas, lo que aún sigue pendiente e incluso si bajo el actual articulado se puede tramitar el proceso de paz o es necesario acudir a una asamblea nacional constituyente.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
La reforma a la reelección presidencial nunca debió formularse
1. Creo que lo que operó en el año 91 fue un verdadero acto fundacional de un nuevo orden constitucional. Nunca antes había tenido tanto sentido una norma como el artículo final de la Constitución del 91 que dice que queda derogada la Constitución de 1886 con todas sus reformas. Eso significa que la Constitución del 91 marcó un nuevo rumbo nuevo, porque puso a la persona humana y a sus derechos inherentes y fundamentales como centro del ordenamiento jurídico. La persona comenzó a ser protagonista del orden jurídico y, además, inauguró la fórmula del Estado Social que no existía en el régimen anterior. Todo lo que se ha construido, particularmente a partir de las decisiones de nuestra Corte Constitucional, pero también de muchas autoridades al respecto de los derechos de las personas, de la responsabilidad y obligación del Estado, de atender los derechos sociales, económicos y culturales, ha significado realmente una revolución pacífica de la mayor importancia en nuestra historia. En segundo lugar, la Carta del 91 empoderó con un carácter muy cierto a los jueces de la República para hacerlos garantes de esa transformación en materia de derechos.
2. Fundamentalmente el tema de la acción de tutela, porque por primera vez los ciudadanos por la sola condición de ser ciudadanos ante cualquier acción u omisión lesiva de los derechos fundamentales, pudieron tener la posibilidad de acudir directamente a los jueces para la protección de esos derechos fundamentales. Hoy en día más de cinco millones de colombianos han recurrido a ese mecanismo de amparo constitucional y en un porcentaje muy elevado han encontrado una respuesta satisfactoria a esa demanda de justicia constitucional que, por cierto, debe valorarse como un factor que desactiva ciertos recursos a la violencia, porque las personas encuentran en el cauce de la institucionalidad una respuesta adecuada. Al lado de esos mecanismos, creo que ha sido muy importante el papel que ha cumplido la Constitución, porque ha vinculado a la protección de los derechos, a la capacidad de ser protagonista de la vida jurídica, a cierto tipo de personas y colectivos que no tenían ese protagonismo. Me refiero a las personas que la propia Corte ha denominado con un estatus de protección especial.
3. Creo que el tema de la autonomía territorial evidentemente es un tema que está en construcción. Evidentemente es un tema en el que no hemos alcanzado un desarrollo satisfactorio todavía de los mecanismos y los principios de la autonomía territorial, de la autonomía de las regiones, desde luego vinculadas al principio de la república unitaria. Todavía pesa mucho, por nuestro modelo presidencialista, un centralismo político en las decisiones, en el manejo de los recursos.
4. Uno puede hacer una crítica general a esa especie de fetichismo legislativo o al abuso del poder de reformar la Constitución. Cuarenta reformas en un periodo tan breve atenta contra la vocación de permanencia y estabilidad del orden constitucional, sin la menor duda. Creo que una de las reformas que nunca se debieron haber formulado fue la de la reelección presidencial, sin la menor duda- que ahora ha sido corregida- porque trajo unas consecuencias que no fueron saludables para la estabilidad jurídica y política del modelo de estado del Estado colombiano. Es necesaria una auténtica reforma a la justicia, esa es una tarea pendiente.
5. La propia Constitución del 91 es una Carta orientada y ordenada hacia la paz, hacia la reconciliación de los colombianos. Nuestra Constitución contiene esos elementos suficientes y no creo que sean necesarias reformas adicionales para cumplir ese cometido y ese anhelo nacional. Pienso que sí hay que dictar medidas de desarrollo de ajustes a los eventuales acuerdos que se están adelantando en el proceso de paz. Las normas constitucionales resultan suficientes, sin perjuicio que un acto plebiscitario o de refrendación por parte del pueblo otorgue una base de mayor legitimidad.
MANUEL JOSÉ CEPEDA
La reforma política sigue pendiente
1. El balance es positivo, primero la Constitución, por vía de la acción de tutela, ha protegido de manera efectiva y real los derechos de las personas. Segundo, la Corte Constitucional ha servido como un árbitro que resuelve problemas difíciles y trascendentales de manera legítima. Tercero, ha llevado a cambios profundos en nuestra sociedad protegiendo a las mujeres, a las personas con alguna necesidad, a los indígenas, a los desplazados, a las parejas del mismo sexo, a los marginados. Esa transformación social ha contribuido a construir una sociedad más justa en Colombia.
2. La Constitución ha permitido que Colombia sea gobernada por presidentes y mayorías que tienen perspectivas muy diferentes. En ese sentido la Constitución es flexible y no impone un solo modelo, sino que respeta lo que surge de las mayorías en cada elección. Segundo, la Constitución ha permitido que personas que no tenían poder y que generalmente sufrían consecuencias negativas muy gravosas por su indefensión, ahora estén empoderadas y sean protegidas por las instituciones. Tercero, la Constitución ha llegado hasta las personas más vulnerables, como ha sucedido en materia de protección de los desplazados o protección del derecho a la salud.
3. No se pudo hacer una reforma política profunda, a pesar de que ha habido nuevas figuras, nuevos movimientos y la reforma política sigue pendiente.
4. La acción más importante, sin duda, fue la acción de tutela. Aunque hay reformas a la Constitución del 91 que han sido desafortunadas, lo importante es que el país pueda experimentar con nuevas instituciones, y si el experimento no funciona tener la posibilidad de corregir, porque de esa manera la Constitución responde a los cambios en el contexto social, económico y político. La que se debió hacer fue una reforma a la justicia ordinaria.
5. No es necesario, existe la posibilidad de hacer reformas por diferentes mecanismos y una Asamblea Constituyente en este contexto difícilmente produciría los resultados ideales que mucha gente se imagina.
MAURICIO GONZÁLEZ
La reelección, la reforma más importante
1. Claramente aprobatorio. Con el diseño constitucional de 1991 y la jurisprudencia constitucional de estos cinco lustros, Colombia dejó de ser una república anómala, que vivía en estado de excepción casi permanente, y los ciudadanos pasamos a tener más derechos efectivamente garantizados. Al amparo de esta Constitución, el estado de derecho se ha ido imponiendo democráticamente sobre los poderes criminales que han desafiado la legalidad.
2. Difícil escoger, pero diría: el tránsito de un régimen de estado de sitio a un verdadero estado de derecho, con reequilibrio de los poderes; la protección efectiva de los derechos sociales, que representa un salto hacia un país crecientemente igualitario; y la consolidación de la participación ciudadana en la protección pacífica de sus derechos mediante el ejercicio de la acción de tutela.
3. La no incorporación efectiva de vastas porciones de nuestro territorio al imperio de la Constitución y a los beneficios de un estado social. Es inexcusable la falta de autoridad legítima en determinadas regiones y los niveles de insatisfacción de las necesidades básicas. Sin incurrir en fetichismo jurídico, es mucho lo que puede hacerse, por ejemplo, en asignación de recursos y presencia de la justicia en la otra Colombia, la de la Orinoquía, la Amazonía, el Pacífico, San Andrés y Providencia, la de la marginalidad y la periferia. Es que el poder transformador de la Constitución es enorme.
4. Por su impacto, la reelección presidencial por una sola vez, expedida por el Congreso en 2004, declarada exequible por la Corte en 2005 y derogada el año pasado, pues las grandes políticas difícilmente pueden desarrollarse en un solo cuatrienio; es tal el encogimiento del período presidencial que el mandato programático del gobernante empieza efectivamente a ejecutarse con la aprobación legislativa del Plan Nacional de Desarrollo, un año después de su elección.
¿En cuanto a una reforma necesaria y no propuesta? La que se ocupe del concepto mismo de Constitución y de los mecanismos de reforma constitucional. Las constituciones se ocupan de los derechos y el poder, como también de sí mismas, es decir, los principios y normas que la integran y sus enmiendas. La jurisprudencia ha llenado ese vacío con las teorías del bloque de constitucionalidad y de la sustitución de la Constitución, pero los tribunales constitucionales son también poderes constituidos y es necesario que el poder constituyente precise la relación de los tratados internacionales con la Constitución y el alcance del poder de reforma del Congreso y del pueblo. Es muy importante por razones de seguridad jurídica, predictibilidad jurisprudencial y estabilidad institucional.
5. Necesario para la paz, no, pues la Constitución ofrece otros mecanismos institucionales y participativos suficientes para legitimar, aprobar o implementar acuerdos de paz. Pero sí veo conveniente ir construyendo una voluntad constituyente para hacer una revisión coherente de la Constitución, en lugar del reformismo compulsivo y a retazos de estos veinticinco años. La reforma consensuada de 1910, a cargo de una asamblea constituyente, fue la clave de la perdurabilidad de la Constitución de 1886 por más de cien años. Creo que es tiempo de hacer lo propio con la Carta del 91 para relanzarla como un pacto de futuro entre los colombianos.
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ
Pendiente reforma a la administración de justicia
1. Es una Constitución democrática, participativa, pluralista, una Constitución laica, pero respetuosa de la libertad de conciencia y de la libertad de cultos; una Constitución que consagra una de las mejores y más completas cartas de derechos, los instrumentos para la defensa de los mismos, reconocido estos por muchos juristas, comentaristas y tribunales nacionales e internacionales. Creo que es una Constitución, para mi gusto, demasiada larga, que repite muchas cosas, puede tener vacíos, puede tener contradicciones que encontramos de vez en cuando los constitucionalistas, pero lo que sí es cierto es que es nuestra Constitución y que ha sentado precedentes trascendentales en materia de protección a los derechos de las libertades públicas y a las garantías sociales.
2. El primero de todos es el reconocimiento, la búsqueda de efectividad de los derechos, en especial los derechos fundamentales, y, en ese aspecto, la conformación de un bloque de constitucionalidad que ha reconocido y desarrollado la jurisprudencia.
En segundo lugar es muy importante en la Constitución la consagración que se hace en ella de valores y de principios, porque su característica es que la normatividad de la Constitución está anclada en el reconocimiento de unos valores que inspiraron a los constituyentes.
Como tercer punto, en esa Carta política es trascendental la creación de instituciones como la acción de tutela y la Corte Constitucional, que son las que han permitido a lo largo de todos estos 25 años desarrollar la Constitución con unos criterios mucho más ambiciosos desde el punto de vista democrático que los consagrados en la Constitución 1886.
3. Diría que no es imputable a los constituyentes del 91, sino a las posteriores reformas, porque siendo una Constitución formalmente rígida, como corresponde a la Constitución escrita, es decir que no se puede modificar tan fácilmente como se modifican las leyes, sin embargo en virtud de la prevalencia que se da en momentos coyunturales a los imperativos políticos momentáneos, se ha venido reformando de manera muy descuidada. Entonces tenemos hasta este momento 41 reformas aprobadas en estos 25 años, la mayoría de las cuales de carácter coyuntural, y en algunos casos reformas contradictorias entre sí, como ocurrió con el tema de la reelección presidencial.
4. Creo que hay reformas importantes, no se puede negar. Para mí fue muy importante la que se introdujo en el año 1997 al artículo 35 de Constitución, estableciendo unos principios claros en materia de extradición. Ese fue un mecanismo para corregir un vicio que venía del texto original de la Constitución que prohibía la extradición de nacionales. El artículo 35 fue modificado. Hay una reforma necesaria que se ha propuesto pero fracasado: la reforma a la Administración de Justicia. Se aprobó una reforma que no era la ideal, que tenía muchos problemas, presentada por el mismo Gobierno, pero después el mismo la hundió -y constitucionalmente, como lo declaró después el Consejo de Estado-, que fue la reforma a la Administración de Justicia de 2011. Y creo, también, que lo que en estos momentos se está tramitando en relación con los procesos de paz, que tiene muchos vicios, y que seguramente implicará una sustitución de la Constitución de 91. Mucho me temo que podemos dar un salto al vacío por la manera en que esas reformas se han venido aprobando.
5. Podría ser que se convocara, pero no creo que sea necesario acudir a ella. La constituyente es uno de los mecanismos perfectamente legítimos de reformar la Constitución que está previsto en la Carta del 91, el Congreso podría dictar la ley correspondiente, fijarle una competencia y unos términos a la Asamblea, pero no creo que sea necesario acudir a una constituyente.
EDUARDO MONTEALEGRE
Hay progresivo desmonte de las conquistas de la Carta del 91
1. Es un balance sumamente positivo. La Constitución se encuentra orientada a proteger a las minorías que bajo la Constitución de 1886 habían sido marginadas del debate democrático. Las personas en condición de desplazamiento, las asociaciones de víctimas, los defensores de derechos humanos y las minorías étnicas, entre muchos otros, tienen una presencia más vigorosa en el debate público.
El reconocimiento formal de los derechos fundamentales de estas personas en la Constitución es muy importante y ha servido para que las minorías tramiten a través del derecho sus conflictos. La Corte Constitucional ha cumplido una excelente labor en la protección de los más excluidos, para que sus derechos no sean unas simples cláusulas de utopía.
La Constitución de 1991 devolvió la primacía del poder civil sobre el militar. Dos cambios demuestran esa afirmación. La limitación del fuero penal militar es el primero de ellos. Antes bajo la Constitución de 1886, la justicia penal militar tenía competencia para juzgar civiles en condiciones en las que no se garantizaba el debido proceso. Por esa razón los constituyentes prohibieron esa medida. Además, la Corte Constitucional a través de una interpretación muy garantista de la Carta señaló que cuando los militares cometieran delitos muy graves como homicidios por fuera del combate éstos debían ser juzgados por la justicia ordinaria.
2. Lo más importante de estos 25 años ha sido la consagración de Colombia como un Estado social de derecho que ha representado la posibilidad y la esperanza para millones de ciudadanos marginados de que sus dramas cotidianos reciban una solución y una respuesta. La Carta Política es, por decirlo de algún modo, la piedra que queda antes del precipicio, y a la que muchos se aferran como última alternativa. Pienso, por ejemplo, en las minorías sexuales y étnicas, en los enfermos y en los desplazados.
El reconocimiento a todos ellos de unos derechos fundamentales que les asisten, y la existencia de unos mecanismos destinados a hacerlos efectivos, les da voz y esperanza en tanto que los habilita para reclamarle a cualquier juez de la República que tome medidas con miras a su protección. Ha habido este medio siglo una revolución silenciosa pero importantísima en términos de reconocimiento de derechos fundamentales.
De otra parte, algo que cuento entre lo más positivo de estos 25 años es la influencia que ha cobrado la Carta Política en todos los ámbitos de la vida social del país. Hablo, por ejemplo, de estudiantes embarazadas que ya no pueden ser expulsadas de su colegio, o de mujeres que acuden a las clínicas para que se les practique un aborto en los términos en que los permite la Corte. El efecto social de lo constitucional me parece de las cosas más destacables.
Finalmente, está algo que es un poco más jurídico, y es el proceso de constitucionalización del derecho ordinario que ha llevado a que la aplicación rutinaria de la ley en todos los ámbitos –penal, civil, comercial– esté salpicada de una gran dosis de jurisprudencia constitucional. La Constitución ha irradiado todo el ordenamiento. Alguna vez alguien dijo que cada ciudadano debía cargar con un Código Civil bajo el brazo. Hoy el paradigma ha cambiado y es la Constitución la que debería estar en todo escritorio. Evidentemente a la par de todo lo anterior está la creación de la Corte Constitucional, que con ímpetu y valentía se ha encargado de proteger la Carta.
3. No lo llamaría una decepción, se podría decir que son asuntos que todavía necesitan afinarse cada día más para que la Constitución tenga plena vigencia. Por ejemplo, la consolidación de la paz territorial conlleva a que se retome el tema de la organización territorial. A pesar de que los constituyentes trataron de ser sensibles a las diferencias de las regiones del país, dejaron intacta la división política de la Constitución de 1886.
Este tema sigue pendiente, y la paz solo podrá afianzarse si se deja de pensar que las regiones del país son iguales a Bogotá, esto es de una miopía infinita. Es decepcionante que, contrario a lo que uno esperaría, existe un mayor recelo en otorgarle poder a las regiones y a los departamentos.
4. Buena parte de las reformas constitucionales de los últimos veinticinco años han ido en contravía de la idea de fortalecer y profundizar el Estado social y democrático de derecho. A lo que hemos asistido es a un progresivo desmonte de las conquistas de la Constitución de 1991.
Esto para decir que en mi sentir son más el número de reformas constitucionales lesivas y regresivas para el país, que aquellas que uno podrían contar como benéficas y progresistas. Mire, por ejemplo, el marco jurídico para la paz, que está en mora de ser desmontado por el Congreso si es que se quiere lograr la paz en Colombia. Allí prácticamente se cierra a cal y canto la puerta de la participación en política para aquellos combatientes que entreguen las armas, cumplan con lo pactado y se sometan a la justicia transicional.
Con la norma tal como está, es difícil que las cabezas de las guerrillas puedan abrirse un espacio en la vida política nacional, pese a que cumplan genuinamente con la reinserción y con las cargas que les imponen los acuerdos.
Eso me parece que es ignorar la esencia misma de la Carta de 1991 que supuso la apertura democrática más importante en 200 años de historia, y que constituye la muestra más fehaciente de que en Colombia no estamos irremediablemente condenados a matarnos los unos a los otros.
Igual pasa con el equilibrio de poderes, que terminó por alterar dramáticamente el sistema de pesos y contrapesos de la Constitución. Esta reforma de equilibrio de poderes es una embestida feroz del gobierno de Juan Manuel Santos contra la autonomía e independencia de la rama judicial. De día le dan estocadas a las altas cortes y de noche les están pidiendo apoyo al proceso de paz. Doble moral. Como conozco la integridad ética de los magistrados de la Corte Constitucional, tengo la certeza de que no se dejarán embaucar por los cantos de sirena del gobierno al momento de la toma de decisiones trascendentales para el país. Mi experiencia me dice, que el gobierno está acostumbrado a pedir respaldos a sus tesis jurídicas para luego tirar a los amigos al circo romano. Saben mucho de mermelada y no conocen la palabra lealtad.
No todo ha sido negativo, desde luego. Cuento entre las reformas más importantes el acto legislativo 03 de 2002, que implementó el sistema penal acusatorio. Con todo y las falencias que aún persisten en esta materia, creo que esta reforma implicó una mejoría en la estructura del proceso penal, y que hace que los colombianos hoy tengamos una justicia más pronta y menos impunidad, al tiempo que los procesados reciben mayores garantías fundamentales. Hay que seguir avanzando en la oralidad y no retroceder al esquema inquisitivo que algunos quieren revivir.
5. En su momento esa fue la propuesta que hicimos desde la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y fuimos prácticamente lapidados. Recordemos la famosa foto en el Hotel Ópera en la que ocurrió el milagro de que todos los partidos políticos se unieron y cerraron filas en contra de nuestra propuesta de convocar una Asamblea Constituyente para hacer una verdadera y estructural reforma a la administración de justicia.
Pues bien, los hechos nos han terminado dando la razón y cada vez resulta más evidente que ese mecanismo es la mejor alternativa para realizar una reingeniería total a esa rama del poder público, y para discutir y pensar las transformaciones que necesita el país una vez se firme la paz. Por supuesto, la construcción de una justicia para el postconflicto ocuparía un papel central allí.
La Constituyente es el instrumento que mejor satisface el principio democrático y el cual permite la convergencia de voces más amplia en Colombia. Sería en todo caso una Constituyente limitada, acotada a unos temas predefinidos, y que no supondría el desmonte de los pilares y las conquistas de la Constitución del 91, y sin poder de revocatoria del Congreso y de las altas cortes. El gobierno no quiere una Constituyente por el temor a ser derrotado en las urnas por el exgobernador de Antioquia Álvaro Uribe Vélez.