El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) aprobó un préstamo de 12 millones de pesos para Colombia, que permitirá desarrollar e implantar una plataforma tecnológica de facturación electrónica, lo cual aumentará la capacidad tributaria y aduanera y facilitará la inserción del país en la economía internacional.

El impulso y masificación de la factura electrónica en Colombia será una herramienta vital en el combate a la evasión de impuestos, que en el caso del IVA, ronda el 25 por ciento.

Además de reducir para las empresas el costo de cumplir con las obligaciones al fisco, la facturación electrónica promoverá la interoperabilidad de los sistemas de facturación con otros países de la región. Esto contribuirá a la meta regional de aumentar y facilitar el comercio intrarregional en América Latina.

El proyecta contempla el diseño e implementación de una plataforma tecnológica de facturación electrónica, e incluye la provisión de servicios informáticos en forma gratuita para las pequeñas y medianas empresas de menor desarrollo empresarial.

El préstamo del BID de 12 millones de dólares tiene 15,25 años de plazo, 15,25 años de gracia y una tasa de interés basada en LIBOR.

Descripción del proyecto

 El proyecto apoyará el impulso y la estrategia de masificación del sistema de facturación electrónica en Colombia con el objetivo de fortalecer la competitividad e integración regional del país y las capacidades de la administración tributaria y aduanera. Se espera que las pequeñas y medianas empresas colombianas puedan con esto acceder a mecanismos de financiamiento por la vía del factoring, pero por sobre todo lograr reducir los costos de su proceso de internacionalización y su integración en cadenas de valor regionales.

En particular el proyecto apoyaría:

1) El desarrollo y puesta en marcha de una fase piloto, durante la cual (a) se ajustaría el marco normativo y procedimental existente de manera que se logre impulsar y masificar la factura a partir de las regulaciones existentes y las mejores prácticas internacionales, teniendo en cuenta además el objetivo de lograr la interoperabilidad de los sistemas en el contexto de la Iniciativa de la Alianza del Pacífico, y la actualización de los sistemas de administración tributaria y aduaneros a niveles de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE); (b) se desarrollaría y pondrían en operación los procedimientos de integración al sistema de facturación de la DIAN,(c) se desarrollaría la solución tecnológica requerida para la operación piloto, a ser lanzada para un grupo limitado y seleccionado de empresas, (d) se desarrollaría una solución de facturación electrónica gratuita para ser usada por las pequeñas y medianas empresas.

2) El diseño y puesta en marcha de un programa estratégico de masificación que permita ampliar el uso de la factura electrónica al sector transable (exportadores e importadores, y a las pymes), incluyendo aspectos vinculados a la gestión del cambio, a la sensibilización, difusión y capacitación, y al fortalecimiento del diálogo con los sectores público y privado (exportadores, empresas, proveedores de servicios de facturación electrónica, etc). El diseño de este sistema incluirá la solución tecnológica que proporcione la funcionalidad requerida para los terceros proveedores para las pequeñas y medianas empresas, y la solución gratuita para las pymes.

3) El diseño y puesta en marcha de la inter-operabilidad de los sistemas de facturación electrónica con la ventanilla única de comercio de Colombia, en el marco de los esfuerzos de integración regional actualmente impulsados por Colombia con sus socios comerciales de la Alianza del Pacífico.

4) El diseño y puesta en marcha de un sistema de "factoring" electrónico.

 Contexto fiscal

 El documento del BID resalta que la presión fiscal de Colombia es todavía baja (22,6% PIB, 2010) en comparación al promedio de América Latina (24,2% PIB, 2010), y es todavía más baja si se consideran los países de similar ingreso de Sudamérica (Argentina, Brasil, Chile y Uruguay: 31,4% PIB, 2010). En este contexto, el Gobierno de Colombia (GOC) está haciendo esfuerzos para modificar la situación, por un lado introduciendo una reforma tributaria (enero de 2013), y por otro lado impulsando los esfuerzos de mejora de su administración tributaria y aduanera, a cargo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, (DIAN).

Así, la DIAN ha venido impulsando diversas medidas para luchar contra la evasión, especialmente de los pilares tributarios, a saber el Impuesto sobre las Ventas (IVA), el Impuesto sobre la Renta y las contribuciones sociales.

1.2 El IVA en particular es significativo porque representa una de las fuentes de ingreso más importantes para Colombia (en el año 2011 su recaudo representó el 44% de los ingresos tributarios a nivel nacional y el 6,2% del PIB), y sin embargo, la recaudación de este tributo tan solo alcanza una productividad del 39%, en razón a una tasa de evasión que ronda el 25% y, a la existencia de siete tarifas diferenciales que generan distorsiones y dificultad en su aplicación y de exclusiones y exenciones que reducen la base gravable del impuesto.

1.3 Es ampliamente reconocido que existen prácticas de facturación empresarial que tienen como objetivo la evasión de impuestos y en particular la evasión del Impuesto sobre las Ventas. Este es un fenómeno complicado de enfrentar debido a las distintas modalidades en que se presenta (facturas falsas para inflar gastos, solicitud ficticia de devolución en compras, falsa exportación, etc.).

1.4 En general, en los países desarrollados el instrumento central de combate a la evasión por prácticas de facturación se ha centrado en programas integrales de auditorías e inteligencia tributaria orientados a la prevención y disuasión. Sin embargo, en economías como México o Brasil, el uso de la factura electrónica, facilitado por los recientes avances tecnológicos, se ha convertido en una herramienta de gran utilidad para el combate a la evasión, en particular, a través del uso de herramientas sofisticadas de gestión del riesgo tributario (minería de datos y cruces de información); con la ventaja adicional de que representa una simplificación administrativa y una reducción de los costos de tributa.

1.5 La facturación electrónica constituye asimismo un factor clave dentro de la estrategia de los gobiernos digitales de varios países de Latinoamérica, siendo Argentina, Brasil, México y Chile, los países que cuentan con los modelos más maduros. Estos se desarrollaron desde comienzos de los años 2000, y constituyen buenas prácticas internacionales.

1.6 El proyecto ha sido diseñado teniendo en mente las experiencias aprendidas en la región, en particular las ya mencionadas de Brasil, México y Chile. Entre los factores de éxito en esos países caben mencionar los siguientes: (i) es importante implementar la masificación de forma gradual, incorporando paulatinamente las empresas al sistema de factura electrónica; (ii) deben definirse protocolos estándar de comunicación (XML); y (iii) deben identificarse en la estrategia de masificación incentivos para la utilización de la factura electrónica.

1.7 En cuanto a los elementos de riesgo considerados, se incluyen: (i) la no validación en tiempo real de las facturas; (ii) la necesidad del uso de firma digital y mecanismos ópticos de seguridad para la versión impresa de los documentos; (iii) la adecuada capacidad tecnológica y de estabilidad de la plataforma central de la DIAN. Para mitigar estos riesgos el Programa contempla que la validación de las facturas se podrá hacer con un rezago menor de tiempo (hasta 24 horas), la entrega gratuita por parte de la DIAN de la firma digital; inversión en infraestructura tecnológica en la DIAN y capacitación de sus funcionarios.

1.8 Beneficios para las empresas e inserción internacional. Además de permitir un mejor control tributario, la implementación de un modelo óptimo de facturación electrónica debe ser capaz de proponer beneficios sustanciales para las empresas, de manera que éstas tengan un incentivo para adoptarlo.

1.9 La reducción de los costos de emisión, envío y almacenamiento de facturas, -que se estima cercana a las 20 horas (sin contar el tiempo adicional ahorrado en el cumplimiento de obligaciones tributarias), la reducción de los tiempos de devolución del IVA y de tramitación de los documentos tributarios, así como el aumento en la eficiencia de los procesos y el mejoramiento de la relación entre socios que genera la factura electrónica, constituirían importantes incentivos para las empresas.

Una vez masificada, la factura electrónica debe facilitar a las empresas sus procesos contables y el manejo de inventarios.

1.10 Por otro lado, el establecimiento de la factura electrónica de exportación fortalecerá y agilizará los procesos de comercio exterior e integración regional al permitir la interoperabilidad con otros países, en particular en el marco de la Alianza del Pacífico. Todo lo cual redundará en un mejor aprovechamiento de las oportunidades comerciales a nivel internacional, tal y como ha ocurrido en otros lugares del mundo al implantarse la factura electrónica (UE, México).

1.11 La factura electrónica en Colombia y problemas que atenderá el programa. Los orígenes de la factura electrónica en Colombia se remontan a la Ley 223 de 1995, en la cual se definió la factura o documento equivalente y se otorgó atribuciones al Gobierno para reglamentar la utilización de la factura electrónica y los documentos equivalentes a la factura de venta.

1.12 Posteriormente se promulgó la Ley 962 de 20059, con el objeto de facilitar las relaciones de los particulares con la Administración Pública, en la que se establece el principio de neutralidad tecnológica para los procedimientos de expedición, aceptación y archivo de la factura electrónica, liberalizando el uso de cualquier tipo de tecnología disponible para esos efectos. Asimismo, esta Ley reconoció la equivalencia funcional de los actos electrónicos, ampliando así el ámbito de utilización de la factura electrónica.

1.13 Desde 2009 y hasta diciembre de 2012 se suman 758 obligados a facturar con 1.489.833 adquirentes que han aceptado recibir este tipo de factura y un valor facturado acumulado aproximado de 369 billones de pesos. 1.14 No obstante lo anterior, y de acuerdo con el diagnóstico elaborado por el BID en el marco de la preparación del proyecto12, el modelo de FE que rige en Colombia presenta algunas características que impiden su rápida y efectiva masificación, además de que no facilita el control por parte de la DIAN.