Con la aprobación del TLC entre Colombia y Estados Unidos, el país debe emprender con urgencia obras que no impidan la entrada en vigor de los acuerdos comerciales
Uno de los grandes inconvenientes del país para poder elevar la competitividad de sus productos y aumentar el comercio con otras naciones, es la falta de una infraestructura moderna que agilice y mejore la logística tanto de exportación como de importación de productos.
Esta es la percepción que tiene el sector privado frente a los enormes retos que se vienen encima no solo con la aprobación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, sino también con acuerdos cerrados con Canadá, el que está a punto de ser aprobado con la Unión Europea y el que actualmente se está negociando con Corea del Sur.
Según la analista de banca de inversión de Correval, Rosa Margarita Vives el desarrollo económico y social de Colombia depende en gran medida de los avances que se realicen en infraestructura. Actualmente el país presenta retrasos en infraestructura vial, petrolera, minera y tecnológica, los cuales dificultan el comercio interno y externo y específicamente los tratados de libre comercio que se encuentran aprobados y aquellos que se espera negociar con otros países.
Las carencias en puentes, aeropuertos, puertos marítimos, transporte fluvial y ferrovías, posicionan al país, en cuanto al índice de calidad de la infraestructura, por debajo del promedio del grupo de seis países con las mayores expectativas de crecimiento en la próxima década como los que conforman los Civets, (Colombia, Vietnam, Indonesia, Egipto, Turquía Suráfrica).
Indica la analista que sin embargo, Colombia es un país con alto potencial de crecimiento y el Gobierno Nacional y el Ministerio de Transporte están ejecutando diferentes proyectos para mejorar la infraestructura en el país.
Factores como el invierno, incumplimientos por parte de los contratistas y otros imprevistos han generado retrasos e ineficacia en la construcción de puentes y carreteras, que a su vez dificultan las comunicaciones y el comercio por vía terrestre.
Mayores costos
Como referente de esta situación, la investigadora señala que Colombia es uno de los países latinoamericanos con mayor costo de comercio exterior (1.770 dólares por contenedor exportado) debido, entre otros aspectos, a que el ritmo de crecimiento de los proyectos de infraestructura ha sido menor que el del comercio.
Por esto, actualmente existe una presión en la demanda de vías por parte del sector agropecuario, minero (zonas carboneras) y de hidrocarburos (crecimiento de pozos exploratorios).
Al mismo tiempo, los proyectos del Gobierno Nacional y del Ministerio de Transporte para el periodo 2011–2021, están enfocados principalmente en la conectividad regional, la internacionalización y la adaptación a los cambios climáticos.
En cuanto al comercio exterior, se espera terminar la construcción y rehabilitación de las dobles calzadas que llegan a las principales fronteras del país: Buenaventura-Bogotá-Cúcuta; Llanos Orientales-Pacífico; Troncal Occidente; y la Troncal del Magdalena.
Será un total de 5.200 kilómetros de vías y aproximadamente 10,05 billones de pesos por contratar en 2014. Así mismo, se espera un incremento en la operación del sistema férreo, portuario, aeroportuario y fluvial, con expansión y desarrollo de nuevos proyectos.
Dentro de los anteriores se destacan la profundización de canales de acceso de los puertos marítimos, entre estos la contratación y obra del canal de acceso de Buenaventura, la Bahía de Cartagena y Ciénaga.
En cuanto a los proyectos aeroportuarios, se espera para 2012 la concesión del aeropuerto de Barranquilla, para 2014 obras civiles en el aeropuerto de Cali, y en general, el mejoramiento de 23 aeropuertos y la estructuración del aeropuerto alterno de Bogotá.
Además, se busca la recuperación de navegabilidad del Río Magdalena a partir de Puerto Salgar-La Dorada, entre otros proyectos de infraestructura fluvial para 2014 por 1,7 billones de pesos.
Conectividad
Para la conectividad regional, el Ministerio de Transporte ha presentado diferentes proyectos que buscan acortar la distancia entre los centros productivos del país. Para cada una de las zonas del país se espera realizar proyectos de mejoramiento de los corredores con mantenimientos rutinarios en las diferentes carreteras.
La analista privada indica que las necesidades de proyectos de infraestructura para 2011 se estiman en 31,8 billones de pesos y para 2012 en 99,3 billones de pesos donde la mayor inversión es requerida por proyectos de infraestructura vial.
En conjunto con las inversiones, se debe emplear un plan para disminuir la vulnerabilidad ante los cambios climáticos y los desastres naturales, los cuales actualmente generan un gran deterioro para los proyectos terminados y los que se encuentran en construcción.
Además, se deben establecer parámetros más rigurosos en cuanto a la contratación y concesión de obras y mantenimientos, con el fin de generar una mayor eficacia y confianza en los proyectos.
“De esta manera vemos que existen diferentes oportunidades para el desarrollo del país y que deben implementarse proyectos de infraestructura de la mano del crecimiento del comercio tanto interno como externo y con esto afianzar las negociaciones de los tratados de libre comercio”, dice Vives.
A su vez, dichos proyectos son de gran importancia y atracción para la inversión extranjera, el turismo y la seguridad y mejoramiento del nivel de vida de la población en Colombia.
Los vacíos
Por otro lado y de acuerdo al analista del Bancolombia, Daniel Ignacio Niño, el principal problema de Colombia con o sin TLC es la falta infraestructura y operación logística requerida.
Según Doing Business, en Colombia es más costoso exportar e importar que en EU, América Latina y los países de la OECD, lo cual revela vacíos en términos de infraestructura y logística, e igual ocurre al comparar el país con los socios con los que EU ha suscrito acuerdos de libre comercio.
El investigador confirma que Colombia tiene los costos de exportación más altos entre estos 19 países, en otras palabras, exportar en el país es 4 veces más costoso y 3 veces más lento de lo que lo es en Singapur, economía que ocupa el primer lugar en el ranking global de competitividad en comercio transfronterizo.
“Sólo resta por decir que queda en manos del gobierno agilizar la agenda interna, de forma tal que la historia que se construya a partir del TLC no asegure que la selva se tragó al comercio y a las oportunidades que tenían los empresarios con el acuerdo”, indica Niño.
Apurar el paso
De otra parte, la Cámara Colombiana de Infraestructura, CCI, indica al respecto que “superar la firma del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos es el mejor pretexto para reducir los rezagos en infraestructura, y rematar bien la faena en lo que tiene relación con los accesos a los puertos y la consolidación de un sistema multimodal de transporte (vías, ferrocarriles y ríos navegables, debidamente articulados)”.
Argumenta la CCI que los costos logísticos y de transporte de las empresas en el país son especialmente elevados, precisamente, en razón de la ausencia de sistemas logísticos y multimodales, que faciliten en términos de precios competitivos, la movilización de mercancías para el comercio exterior.
Señalan que la Cámara siempre coincidió con la tesis de que no había que retrasar la firma del TLC por cuenta del déficit en infraestructura, sino por el contrario, utilizar el Tratado como pretexto para “apurar el paso” en estas materias.
“Para la CCI es especialmente preocupante, que en estos momentos, existan retrasos y graves problemas en la construcción y terminación de las dobles calzadas que acceden al Puerto de Buenaventura. En este caso, el gremio recomienda al Gobierno adoptar una estrategia de choque para recuperar el tiempo perdido en los últimos años”, sostiene el gremio.
Sin embargo, algunos sectores consideran que otro de los factores que han contribuido al considerable retraso de la infraestructura, es la falencia en la contratación de las obras y las concesiones viales del país, hecho que ha motivado escándalos de corrupción tanto de algunos contratistas como de funcionarios del Estado.
Frente a esta situación, la CCI insiste que las concesiones viales siempre se han ajustado a la ley. En un reciente informe, el gremio señala que a través de los contratos de concesión vial, el Estado transfiere al sector privado las principales responsabilidades derivadas de la construcción, operación y mantenimiento de proyectos de infraestructura, con lo cual, entre otras cosas, se liberan recursos públicos para el cumplimiento de otros fines sociales esenciales. Por su parte, el agente privado recibe una remuneración por cuenta de las inversiones realizadas.
Indica el gremio que los efectos positivos del modelo en Colombia son evidentes: cerca de 6.000 kilómetros de vías concesionadas, a través de las cuales conductores y pasajeros realizan alrededor de 160 millones de trayectos al año. El modelo garantiza el permanente mantenimiento de las vías construidas, con los más altos parámetros de calidad.
Resalta la CCI que gracias a las concesiones, el país cuenta hoy con más de 1.000 kilómetros de doble calzada, que difícilmente habrían sido construidos bajo el sistema de obra pública, siempre sujeto a las contingencias del presupuesto estatal.
“Mientras que en la red arterial a cargo del gobierno, el 23% de las carreteras está en mal estado, en la red concesionada los tramos que aún presentan alguna dificultad no superan el 5%”, aseguran.
En las vías operadas bajo esta modalidad, ocurre un número de accidentes equivalente a la mitad de los que se presentan en las vías administradas por el Estado. La velocidad promedio en la red concesionada es mayor en 18 km/h que en las demás carreteras.
Tan sólo en el año 2010, las concesiones invirtieron 1.7 billones de pesos en la construcción, operación y mantenimiento de las carreteras a su cargo. En promedio, cada concesión invierte 1.000 millones de pesos al año en programas de manejo ambiental como reforestación y protección de laderas, y un promedio de 500 millones de pesos anuales en actividades de responsabilidad social, como la conformación de brigadas de salud, y la promoción de la educación, el deporte y la recreación en las poblaciones ubicadas a lo largo de la vía.
En este sentido, han sido expresivos los bancos multilaterales al reconocer los avances logrados en Colombia a través de las concesiones viales, y diversos análisis del DNP y otros centros de investigación, demuestran que por este camino se generaron en el país ahorros superiores al 30%, frente a la opción de haber construido las carreteras por el sistema tradicional de obra pública, soportado en endeudamiento oficial.
Las concesiones
Ante los escándalos de contratación que han estallado en el país durante los últimos meses, sobre todo con lo ocurrido en Bogotá, indican que las dificultades de las concesiones viales son propias de la problemática estructural que afecta a la contratación pública.
“En los últimos días, una serie de críticas parecen haberse centrado de manera especial en las concesiones viales. De esta manera, la discusión ha adquirido un sesgo simplista y parcializado. Es cierto que en el desarrollo de algunos pocos de los proyectos concesionados se han presentado problemas y atrasos. Pero tales problemas no se derivan específicamente del modelo concesional, sino de la ausencia de criterios técnicos y de reglas de juego claras entre contratantes y contratistas, desde las fases más tempranas de los proyectos”, sostiene la CCI.
Manifiestan que no son exclusivas de las concesiones, en efecto, las fallas estructurales originadas fundamentalmente en la mala planeación contractual, que también perjudican desde hace varias décadas a los proyectos de obra pública.
Este fenómeno generalizado deriva en improvisaciones que se reflejan en situaciones tales como: ausencia de una política seria y constante de planeación; decisiones basadas más en criterios políticos que técnicos; falta de una política estatal para resolver a tiempo problemas relacionados con el traslado de redes de servicios públicos y el cumplimiento de los requisitos ambientales; mala gestión de los entes contratantes en el ejercicio de algunas responsabilidades como por ejemplo, lo relacionado con la propia gestión predial; y falta de coordinación entre los distintos organismos oficiales.
Argumenta el gremio privado que el modelo concesional puede ser el que de mejor manera protege los intereses públicos ante estas dificultades estructurales derivadas de los problemas generales de la contratación.
“Baste con mencionar que en la pasada ola invernal, gracias al adecuado mantenimiento, los tramos concesionados tan sólo se afectaron en un 0.9%, en comparación con la afectación de más del 14% que sufrieron las vías a cargo de la Nación según datos del propio Gobierno. Contrasta la respuesta inmediata en la reparación de las concesiones, con el deterioro que persiste en las demás vías”, puntualizan.
En el marco de las críticas recientes, se ha cuestionado con énfasis la distribución de los riesgos en los contratos de concesión, y la cuantía y forma de las adiciones o prórrogas a algunos de ellos.
Contrario a lo afirmado por algunos sin claro fundamento legal, el modelo concesional no presupone que todos los riesgos propios de la construcción, el mantenimiento y la operación de un proyecto de infraestructura deban ser asumidos por la contraparte privada.
Tal y como lo ordena la ley, en cada contrato deben definirse, antes de su celebración, la tipificación y el monto de los riesgos previsibles que corresponde asumir a cada una de las partes, y es el clausulado de cada contrato el punto de referencia para determinar esa distribución de riesgos. Así lo han interpretado los distintos gobiernos en documentos CONPES (3107 y 3133 de 2001) referentes a la materia.
En cuanto a las adiciones, es importante tener en cuenta que los contratos de concesión, por su propia naturaleza, son de largo plazo. Las circunstancias económicas, técnicas, naturales o legales existentes al momento de su celebración, pueden cambiar durante su ejecución. Se trata, entonces, de contratos que en algunos casos particulares, y no necesariamente como regla general, deben y pueden ser modificados, complementados, o adicionados.
Es por ello que la legislación colombiana (Ley 105 de 1993, Ley 1150 de 2007) exime a los contratos de concesión de los límites generales que en materia de adiciones prevé la ley para los demás contratos públicos.
La claridad de estas normas especiales y posteriores a las del régimen general, despeja cualquier duda sobre la legalidad de adiciones aprobadas en los últimos años a las concesiones vigentes, las cuales, por lo demás, surtieron todos los trámites de aprobación previa por parte del Ministerio de Hacienda, el DNP, el CONPES y la respectiva entidad contratante.