Pocas veces en la historia colombiana el primero de los ocho debates de un acto legislativo había concitado tanto pulso político, ideológico e institucional. Gobierno, Cortes y Congreso jugaron sus cartas. ¿Quién ganó? ¿Quién perdió? ¿Qué puede pasar en la plenaria del Senado? Críticas y réplicas. Análisis.
DIFÍCILMENTE pudo ser más accidentado el primer debate al proyecto de reforma a la justicia. La iniciativa estuvo a punto de naufragar de no ser por un acuerdo de alto nivel entre el Gobierno, las Cortes judiciales y los senadores ponentes en la Comisión I.
Sin embargo, el que la iniciativa, sin duda una de las banderas del Ejecutivo, haya superado el primero de sus ocho debates (cuatro de los cuales debe cumplir antes del 16 de diciembre) no significa que haya total consenso en torno a los cambios que propone y menos aún que el largo camino que le resta vaya a ser tranquilo.
Todo lo contrario, tan pronto como recibió a mitad de semana la “bendición” de la Comisión I se desató un debate de alto espectro entre Gobierno, magistrados, juristas, congresistas y muchos sectores del país.
El cruce de argumentos fue subiendo de nivel a medida que se analizaban cada uno de los aspectos aprobados, sin que hubiera un consenso alrededor de quién tenía la razón. Al final de la semana, parece que el único tema que quedó ‘saldado’ fue el relativo a la reforma al fuero militar, pero no porque se haya alcanzado una conjunción de coincidencias respecto al mismo, sino porque el Gobierno entendió que el haber ‘colgado’ a última hora este delicado asunto al proyecto de reforma a la justicia, terminó siendo contraproducente, por más que haya sido aprobado en la Comisión I.
El viernes pasado, el propio ministro del Interior Germán Vargas Lleras aceptó que lo mejor era retirar lo relativo al fuero militar y presentar una reforma integral a todo el ámbito de investigación y juzgamiento de los integrantes de la Fuerza Pública.
Es previsible que la polémica sobre si debe ampliarse o no el fuero aumentará en forma drástica, pero al menos ya no en el marco del proyecto de reforma judicial, que ya de por sí tiene sus propios y álgidos debates a bordo.
En cuanto al resto del articulado de la reingeniería a la Rama Judicial, la discusión sigue en un punto alto y la antesala para el estudio en la plenaria del Senado en dos semanas es muy candente.
Gobierno defiende
La primera de las polémicas gira en torno a quién ganó y perdió con lo que aprobó finalmente la Comisión I.
El Gobierno, por intermedio del propio presidente Juan Manuel Santos y los ministros de Justicia Juan Carlos Esguerra y del Interior Germán Vargas Lleras insisten en que la iniciativa que superó el primer debate es muy importante y recoge en gran parte las prioridades que se había fijado el Ejecutivo cuando la anunció.
Según el propio Jefe de Estado la iniciativa dignifica la justicia, fortalece su autonomía, optimiza su administración y, sobre todo, mejora la vida de los ciudadanos porque contribuirá a descongestionar los juzgados y a hacer más ágil la respuesta del Estado a sus demandas.
Los ministros defienden a capa y espada aspectos tales como los mecanismos de descongestión judicial, que consideran como la pieza fundamental de todo el proyecto y la principal urgencia de la ciudadanía, por encima incluso de la propia reforma a la estructura de gobierno de la Rama.
Para el Ejecutivo el proyecto aprobado contiene herramientas que permitirán en un corto lapso evacuar los expedientes que se encuentran atrasados en los despachos judiciales. Se calcula que a diciembre del año pasado había más de 2 millones 600 mil procesos judiciales en trámite, la mayoría de ellos pertenecientes a la jurisdicción civil.
Para los ministros Vargas y Esguerra es de primordial importancia la posibilidad de que particulares o funcionarios administrativos puedan resolver conflictos no litigiosos bajo la orientación de una Comisión Especial de Desjudicialización.
Para el Ejecutivo es clave otorgar funciones jurisdiccionales a funcionarios administrativos como los notarios, con el objetivo de descongestionar los despachos judiciales. Sin embargo, se aclaró que éstos no podrán recabar pruebas, ni fallar en procesos penales o de lo contencioso administrativo
"En materia de descongestión se va a acudir a muchas instancias para adelantar un plan de choque para que se fallen en algo más de cinco años, un millón seiscientos mil procesos represados con la participación de abogados litigantes y funcionarios actuales de la Rama Judicial, Centros de Arbitrajes y Conciliación", explicó Vargas Lleras.
Por igual, la Casa de Nariño sostuvo que se avanzó en lo que corresponde al juzgamiento de los funcionarios con fuero. Por ejemplo, se incluyó al Vicepresidente de la República, al Consejo Nacional Electoral, al Procurador y al Contralor General entre los funcionarios que son juzgados por el Senado previa acusación de la Cámara.
También se aprobó en primer debate eliminar la Comisión de Acusación de la Cámara y crear en su lugar una Comisión Especial de Instrucción compuesta por 9 instructores, con las mismas calidades de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, por periodos fijos de 8 años.
La nueva Comisión será la encargada de investigar e instruir los procesos y de rendir informe a la Plenaria de la Cámara, para que ésta defina si acusa o no ante el Senado.
Tanto el Presidente como sus dos ministros defendieron también que el proyecto aprobado establece mecanismos alternativos para proteger los derechos de los consumidores sin necesidad de acudir a despachos judiciales.
Igualmente, en los consensos de mitad de semana se logró el visto bueno a la creación del Consejo Superior de Política Criminal y Penitenciaria.
Santos resaltó, por ejemplo, que la iniciativa garantiza “en la Constitución un aumento progresivo de los recursos para la Justicia, mediante una fórmula que hemos determinado en un porcentaje igual a la inflación esperada más un incremento adicional del 2 por ciento”.
Indicó que esto se sumará a la asignación de “un billón de pesos para ayudar a la descongestión, a razón de 200 mil millones de pesos cada año durante cinco años, sin perjuicio de que estamos abiertos a escuchar fórmulas adicionales para garantizar el buen trabajo judicial”.
Incluso sostiene la Casa de Nariño que con normas aprobadas como la que aumenta de 65 a 70 años la edad de retiro forzoso de los magistrados de las Cortes, y la que incrementa de 10 a 20 años el requisito de experiencia para integrar los máximos tribunales, no sólo se garantiza que lleguen los mejores a estos cargos sino que un régimen de inhabilidades e incompatibilidades más fuerte evita que los juristas que se retiren estén en pocos meses haciendo política “con el eco de sus sentencias en la mano” o litigando ante la misma corporación judicial que recién abandonaron.
Los peros
Sin embargo, hay muchos críticos de la iniciativa que se terminó aprobando. Ex magistrados, ex ministros, ex procuradores y juristas de primer nivel, así como dirigentes políticos y voceros de la academia se fueron, entre jueves y viernes, lanza en ristre contra el Gobierno, acusándolo de haber cedido mucho en la negociación con las Cortes y el Congreso para evitar un hundimiento.
Cuatro son los puntos clave en que los críticos consideran que el Ejecutivo no pudo imponerse pese a que eran piezas sustanciales de la reforma a la justicia que había prometido.
En primer lugar está lo relativo al Consejo Superior de la Judicatura. Tanto en la campaña presidencial como en el proyecto de reforma que presentó al Congreso semanas atrás, el Gobierno había insistido en la necesidad de eliminar este alto tribunal señalándolo de extremamente politizado, burocratizado, altamente costoso en materia presupuestal y de asumir funciones jurisdiccionales excesivas.
Sin embargo, pese a que la coalición del presidente Santos maneja 90 por ciento de las curules del Senado y la Cámara, fue imposible que impusiera su propuesta, no sólo por la oposición de los partidos de la Unidad Nacional sino de las propias Cortes, en especial de la Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Es decir, le pasó lo mismo que a la administración Uribe, que duró ocho años tratando infructuosamente de acabar ese ente.
Al final, al gobierno Santos le tocó ‘transarse’ por una reforma, al decir de los críticos, menor. Se aprobó eliminar la Sala Administrativa y que habrá una Sala de Gobierno, que será el órgano superior de gerencia de la Rama, conformada por los presidentes de las Cortes, delegados de cada Corte y un delegado escogido por los magistrados y jueces.
La nueva Sala de Gobierno será la que presente las listas de candidatos para el nombramiento de magistrados de la Corte Suprema y el Consejo de Estado por las respectivas corporaciones.
Habrá un Director Ejecutivo de la Rama Judicial, quien trabajará, en conjunto con la Sala de Gobierno, para garantizar la eficiencia de la Justicia en el país.
Asimismo, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria se convierte en Sala Disciplinaria, quedando solamente con funciones como juez disciplinario y para la resolución de conflictos de jurisdicción.
Tutela invicta
Un segundo tema en el que los críticos sostienen que el Gobierno terminó cediendo ante los máximos tribunales fue el relativo a la reforma a la acción de tutela, sobre todo para erradicar de una vez por todas los constantes y graves choques de competencias y jurisdicciones entre las Cortes Suprema de Justicia, Constitucional y los Consejos de Estado y la Judicatura.
La propuesta inicial del Gobierno planteaba regular la acción de tutela contra sentencias judiciales, incluyendo las proferidas por las Cortes. Las tutelas contra providencias de éstos altos tribunales se tramitarían en única instancia ante la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, según fuere el caso.
Igual se proponía que los fallos de tutela contra providencias de las Cortes podrían ser seleccionados y revisados por la Sala Plena de la Corte Constitucional, con el fin de unificar la interpretación de los derechos constitucionales fundamentales.
Sin embargo, la oposición de los presidentes de los altos tribunales y, en menor grado, la debilidad de los ponentes en Senado para defender la tesis gubernamental, llevó a que en el proyecto aprobado en la Comisión I no se tocara lo relativo al tema de la acción de tutela contra sentencias. Es decir que la posibilidad de “choque de trenes” sigue vigente.
Según el presidente Santos “en el tema de la tutela contra sentencias -teniendo en cuenta que ya jurisprudencialmente se ha venido decantando su aplicación-, convinimos en mantener el status quo, preservando la forma en que viene operando esta acción fundamental para todos los ciudadanos”.
Agregó que este consenso se logró “observando la actitud comedida y respetuosa que ha venido adoptando la Corte Constitucional a la hora de seleccionar y revisar las acciones de tutela interpuestas contra sentencias de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado”.
Corte intacta
Otro de los temas en que se considera que las Cortes impusieron sus criterios sobre los del Gobierno, es el relativo al juzgamiento en la Corte Suprema de los funcionarios aforados.
En el proyecto original radicado por Vargas Lleras frente al juzgamiento de congresistas, ministros, directores de departamentos administrativos, entre otros aforados constitucionales, se establecían las siguientes modificaciones: se implementa el sistema penal acusatorio y la investigación y la acusación son asumidas por el Fiscal General de la Nación; el control de garantías será ejercido por el Tribunal Superior de Bogotá; y, el juzgamiento en doble instancia tendrá lugar ante la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia (la Sala Penal, para tales efectos, se dividirá en dos secciones).
Sin embargo, quitarle la competencia exclusiva a la Suprema de Justicia para investigar y condenar a los funcionarios aforados nunca tuvo mayor consenso en el Congreso y menos aún entre las Cortes.
Al final se hundió esa propuesta. Se terminó aprobando, eso sí, la creación de la doble instancia para el juzgamiento penal de congresistas. Ambas instancias se surtirán dentro de la Corte Suprema de Justicia.
La idea es que habrá dos salas adicionales: una que investigará y acusará y otra que juzgará en primera instancia. La segunda instancia será conocida por la Sala de Casación Penal de la Corte. También habrá doble instancia en los procesos de pérdida de investidura de los congresistas.
Según los ministros, se trata de un avance muy significativo puesto que el tema de la doble instancia es un mandato universal en el que Colombia aún estaba atrasada en lo relativo al juzgamiento de los altos funcionarios aforados.
Funciones electorales
Otro de los grandes puntos del proyecto original del Gobierno se refería a quitarle a las Cortes la posibilidad de elegir a varios altos funcionarios.
La iniciativa de reforma judicial radicada por Vargas Lleras sostenía que el Procurador General de la Nación sería elegido por el Senado de la terna que enviara el Presidente de la República, desapareciendo así las funciones nominadoras de las Cortes. Al Contralor General lo elegiría el Congreso en pleno, entre quienes se inscriban como aspirantes para el cargo. También para la elección de Contralor se eliminaban las funciones nominadoras de los máximos tribunales.
Este aspecto fue defendido a capa y espada por el Gobierno en su momento, bajo la tesis de que esas funciones electorales, como lo comprobó la dilatada escogencia del Fiscal General, lo único que llevaba era a la politización de la Justicia y la distracción de su función primaria.
Sin embargo, en lo aprobado en la Comisión I, tras el acuerdo al que se llegó el miércoles en la noche en la Casa de Nariño entre Santos, los presidentes de las Cortes y los ponentes del proyecto, las funciones electorales de los máximos tribunales quedaron intactas en lo relativo a Procurador y Contralor.
¿Entonces?
Como se ve, la polémica en torno a qué pasó con el proyecto en su primer debate es muy altisonante. Para algunos analistas y juristas, el Gobierno perdió, pues no pudo imponer en la Comisión I varias piezas claves de su proyecto. Para otros, fueron las Cortes las ganadoras toda vez que, contra viento y marea, impusieron sus criterios en temas tan complejos como la supervivencia del Consejo Superior de la Judicatura. Y no faltan quienes consideran que los peor librados terminaron siendo los propios partidos y congresistas que, entre las presiones del Ejecutivo y de los máximos tribunales, no supieron preservar su independencia legislativa para darle al país la reforma judicial de fondo que se necesita.
Lo cierto es que la Casa de Nariño no se siente perdedora toda vez que considera, en primer lugar, que los mecanismos más importantes en materia de descongestión judicial pasaron sin problemas. En segundo término, se afirma que lo importante aquí era superar el primer debate, toda vez que aún quedan siete más para seguir corrigiendo las falencias advertidas. Y tercer aspecto, que el Gobierno siempre advirtió que su propuesta era apenas una base para la reforma y lo importante era que hubiera consenso con las Cortes en la mayoría de los temas.
“Como en los buenos negocios, nadie resultó vencedor en sus posiciones, sino que todos cedimos un poco para alcanzar un resultado que sea el mejor para los colombianos y para nuestra Justicia”, agregó el Jefe de Estado.
A su turno, los ponentes en la Comisión I negaron que el texto aprobado no tuviera el alcance de una gran reforma y que fuera apenas un “maquillaje”. El senador Luis Fernando Velasco indicó que el consenso fue clave para sacar avante el proyecto y que lo importante es que desde el primer debate los análisis fueron a fondo.
Los voceros de los máximos tribunales, sobre todo del Consejo de Estado que había radicado su propio proyecto de reforma (salvando al Superior de la Judicatura), fueron más cautos y dijeron que debe esperarse a los próximos debates.
Sin embargo, para juristas, ex magistrados, académicos y otros sectores la reforma que salió avante en este primero de los ocho escalones que debe recorrer la iniciativa, es muy incompleta, no sólo por los temas clave que terminaron ‘engavetados’ sino porque no se ahonda en asuntos de urgencia como la estructura de gobierno de la Rama, tampoco soluciona la duplicidad de funciones y los choques de jurisdicciones, no apunta a una política criminal que no penalice toda contravención y, sobre todo, mantiene vivo el riesgo de politización judicial.
Como se ve, la discusión sigue prendida y es seguro que cuando la iniciativa llegue a la plenaria del Senado muchos de los temas que se hundieron en la Comisión I tratarán de ser resucitados, al tiempo que el alud de propuestas de modificaciones a lo ya aprobado será sustancial.
El vía crucis de la reforma a la justicia apenas sí comienza. Si la controversia en el primer debate de este acto legislativo, que por lo general no genera tanta polémica, llegó al nivel que alcanzó, es seguro que de aquí en adelante, cuando se acerquen las instancias más definitivas, el tono subirá. La tormenta apenas asoma…