El ministerio de Hacienda radicó finalmente en el Congreso el proyecto de reforma tributaria. La motivación principal nace por unos principios similares a la reforma estructural que hace unos meses iba a ser presentada por el ex ministro Juan Carlos Echeverry.

Sistema tributario progresivo

Entre las justificaciones que argumentó el Gobierno al presentar la reforma es que “busca dar un paso en un proceso, que debería ser continuo, para lograr un sistema tributario progresivo y que propenda a la formalidad laboral”.

Señala el ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, que en la medida en que ambos fenómenos afectan desproporcionalmente a los trabajadores de bajos ingresos y con poca o nula educación, el objetivo último de estas políticas es el de aumentar el empleo formal y reducir la desigualdad.

Señala el funcionario que el primer objetivo se refiere a la regresividad de la estructura tributaria. Un impuesto se considera regresivo cuando la tarifa efectiva de tributación (impuesto a cargo como proporción de los ingresos) cae conforme aumenta el nivel de ingreso. Es decir, en un sistema regresivo, la proporción del ingreso destinada al pago de impuestos es más alta en trabajadores con bajos ingresos en relación con aquélla que hacen los trabajadores de más altos ingresos. En Colombia tanto el impuesto de renta como el impuesto al valor agregado (IVA) son regresivos.

Atacar informalidad laboral

El segundo objetivo se centra en atacar el problema de la alta informalidad laboral en Colombia, en donde dos de cada tres trabajadores se encuentran vinculados al sector informal. Un factor importante en la explicación de la alta incidencia de la informalidad laboral se encuentra en los altos costos no salariales asociados con el empleo formal.

La conjunción de estos dos factores, regresividad de la carga tributaria y alta informalidad, tiene impactos importantes sobre la desigualdad en Colombia.

De acuerdo a un primer análisis realizado por Interbolsa a cargo de Julián Márquez la reforma se centra en un punto crítico para la generación de empleo formal: la reducción en los cargos a la nómina. El objetivo es reducir los costos al empleador de 29.5 por ciento a 16 por ciento.

De esta manera la financiación del Sena, el Icbf y la porción de la salud por parte del empleador se compensan con el Impuesto sobre la Renta y Equidad (Cree), gravando menos el trabajo y compensado con gravámenes al capital. Es importante tener en cuenta que las reducciones en el costo a la nómina aplican sólo para salarios por debajo de 10 Smmv, es decir 2,4 millones de pesos.

Para no aumentar aún más el impuesto a la renta o utilidades, el impuesto de renta como tal bajaría a 25 por ciento. Con el impuesto sobre la renta para la equidad, CREE, que es del 8 por ciento a las utilidades, hace que lo pagado por impuestos a las utilidades permanezca igual (33 por ciento).

Menos tarifas de IVA

También se confronta el problema de múltiples tarifas de IVA. Existen 7 tarifas de IVA, múltiples deducciones, rentas exentas e ingresos no constitutivos de renta lo que facilita la elusión y evasión de impuestos.

El propósito es reducir a tres tarifas (0 por ciento, 5 por ciento y 16 por ciento). Para servicios o bienes de consumo como restaurantes, automóviles, entre otros que tenían un mayor IVA, se crea el Impuesto al Consumo (8 por ciento), manteniendo los a precios al consumidor inalterados.

En los salarios se crea el Impuesto Mínimo Alternativo, IMA. De esta manera, a los salarios menores a 2.3 millones de pesos no se les hará retención en la fuente, mientras que para salarios superiores el porcentaje de pago de impuestos será progresivo con el ingreso (entre $2.3 millones y $24 millones entre 5 por ciento y 15 por ciento y para superiores a $25 millones el 15 por ciento).

Contra evasión y elusión

Con el propósito de evitar figuras complejas de evasión, se reducirá el impuesto a las ganancias ocasionales y herencias al 10 por ciento (actualmente se encuentra en 33 por ciento).

Para la venta de sociedades se gravará un 15 por ciento mientras que para la venta de activos, el impuesto será de 10 por ciento. En el mercado accionario, éste tendrá una exención. La utilidad obtenida por una valorización de acciones es exenta de pagar impuesto, siempre y cuando no excedan los $1,000 millones.

Combustibles

Los impuestos cargados al combustible serán fijos, con actualizaciones periódicas, y no dependientes de la volatilidad del precio del petróleo. Según los cálculos del Ministerio de Hacienda, actualmente el precio de la gasolina puede reducirse alrededor de $200 pesos.

La estructura principal de la reforma tiene el mismo fin que la planteada unos meses atrás por el ex ministro Echeverry en cuanto a que no tiene como fin recaudar más sino ser más equitativa.

Sin embargo, no abarca la cantidad de temas de la reforma estructural antes propuesta. Uno de los puntos más importantes y el que mayor debate tendrá en el Congreso será en cambio en la financiación del Icbf y el Sena. Creemos que el camino correcto para formalizar el empleo y generar un círculo virtuoso entre empleo y seguridad social empieza por reducir los costos a la nómina. Los sectores más beneficiados serán los intensivos en mano de obra, ya que su costo relativo con el capital se reducirá significativamente.

Del total de la población económicamente activa (23 millones de personas), un 20% paga impuesto de renta (4,6 millones), de los cuales 3,5 millones no son declarantes del impuesto pero contribuyen a través de sus retenciones en la fuente. Las personas que no declaran pagan entre el 11 y el 7% del ingreso, mientras que las que declaran con salarios de $8 millones al mes pagan en promedio el 2% de su ingreso bruto como impuesto. Aún peor, personas con salarios 10 veces superiores pueden estar tributando menos del 1% de su ingreso mensual

Efectos esperados

Las medidas propuestas con esta reforma tendrán impactos importantes en términos de reducir los niveles de desigualdad de ingresos, de informalidad laboral y de evasión y elusión.

En efecto, se espera que la implementación del IMAN de personas naturales contribuya a reducir la desigualdad de los ingresos en 1,9 puntos del coeficiente de Gini, que pasaría de 57,3 a 55,4%.

En segundo término, la reducción de 13,5 puntos porcentuales en los costos no salariales podría generar entre 400 mil y 1 millón de nuevos puestos de trabajo formales. De igual modo se espera un incremento del tamaño del sector formal, medido en términos de activos, del 13,6 por ciento como consecuencia de la medida.

Medidas como la unificación de tarifas, la liberación del límite de impuestos descontables en IVA, junto con la simplificación del tributo aplicable a las personas naturales (IMAN), facilitarán el cumplimiento por parte de los contribuyentes y el control de la administración de impuestos.

Esto aumentará la eficiencia en el recaudo y redundará en menores niveles de evasión y elusión. De igual modo, una reducción de la tarifa ganancias ocasionales para herencias, donaciones y venta de activos y liquidación de inversiones, disminuirá los costos de cumplimiento, desincentivando los esquemas elusivos que se presentan actualmente con este tributo.

Impacto fiscal

En su argumentación sobre el proyecto de reforma, el Gobierno sostuvo que las modificaciones propuestas tendrán un efecto neutro, manteniendo el nivel de recaudación proyectado para 2013 en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) como proporción del PIB (14,1 por ciento).

Pero el impacto fiscal de las propuestas está dividido en tres partes. La primera de ellas, calcula el efecto de la implementación del IMAN para personas naturales.

La segunda, se refiere a la modificación propuesta de la estructura de la tasa de impuesto de renta a sociedades, junto con la creación del impuesto CREE como nueva fuente de financiación de los parafiscales y la salud. Finalmente, se presenta el cálculo del efecto conjunto de la modificación de las tarifas de IVA.

Implementación del IMAN

Para 2013, el efecto neto de la creación del IMAN se calcula en 4,7 billones de pesos (4,6 por ciento de los ingresos tributarios y 0,6 por ciento del PIB). Lo anterior como resultado del impacto de dos efectos contrarios. En primer lugar, para el tramo de contribuyentes con ingresos inferiores a los $5 millones mensuales, el costo fiscal se asocia a la devolución de las retenciones en la fuente practicadas por concepto de pago anticipado de impuesto de renta.

En segundo lugar, se genera un incremento en el recaudo proveniente de una mayor tarifa efectiva para los contribuyentes con ingresos superiores a los $5 millones mensuales. En suma, el costo fiscal se compensará con el recaudo adicional para este último grupo de contribuyentes. Para 2016 este impuesto generará un recaudo neto de $5,9 billones.

Financiación de los parafiscales

En 2011 el ingreso proveniente de los aportes de los parafiscales (ICBF y SENA), que son asumidos por el empleador, ascendió a $4,28 billones ($2,61 billones a ICBF y $1,67 billones a SENA).

Sin embargo, la propuesta de reforma únicamente modificará la fuente de financiación de lo que actualmente es aportado por los empleadores sobre los trabajadores del sector privado que devengan salarios inferiores a 10 SMLM.

De esta manera, la sustitución de recursos, derivados (impuesto sobre la renta para la equidad - CREE), será del orden de $4,5 billones, que aplicaría a partir del segundo semestre de 2013. En 2014 el recaudo se incrementaría $10,4 billones (y llegaría en 2016 a $12,2 billones).

Por su parte, la reducción en la tarifa del impuesto de renta para sociedades de 33 por ciento a 25 por ciento, para dar cabida a la contribución mencionada, generará una disminución en el recaudo equivalente a $8,1 billones en 2013. En 2016, la reducción será de $10,1 billones.

El efecto total de estas modificaciones (sumado lo anterior) implica un costo fiscal neto en el primer año (2013) equivalente a $3,6 billones. A partir de 2014 se espera un impacto positivo y superior a $2 billones para todos los años.

Modificación tarifaria del IVA

En 2011 el recaudo asociado a este impuesto, tanto por ventas nacionales como por importaciones, fue de $35,1 billones (5,7 por ciento del PIB).

Las modificaciones a la tarifa del IVA, junto con la creación de impuestos al consumo, sobre los restaurantes, celulares y vehículos, generan un impacto fiscal positivo de $942 mil millones para 2013. Para 2016, se proyecta que el recaudo adicional por este impuesto ascenderá a $1,2 billones.

El recaudo adicional en estos impuestos, se desagrega de la siguiente manera para el año 2013: la modificación a la estructura tarifaria del IVA tiene un impacto positivo de $85 mil millones, mientras que la creación de los impuestos al consumo, para los bienes mencionados (que compensa la reducción en la tarifa actual del IVA) generará un incremento adicional del recaudo de $857 mil millones.