Resulta un lugar común preguntarnos por qué los índices de impunidad son tan elevados en Colombia. Las causas del fenómeno parecen ser múltiples y, quizá, a primera vista, un tanto evidentes: falta de recursos económicos para la justicia, lo cual se traduce en un escaso número de fiscales e investigadores asignados para los casos; desbordamiento de la macrocriminalidad vinculada con el narcotráfico y el conflicto armado interno; amenazas contra testigos, fiscales y jueces; corrupción en la Rama Judicial; entre otras. Siendo ello así, la solución al problema de la impunidad en nuestro país se reduciría a un tema de carácter meramente presupuestal o económico. La relación es un tanto simple: mayores recursos para el sector justicia, menor impunidad.
Pues bien, el objetivo del presente artículo es mostrarle a los lectores que, si no existe una estrategia global de lucha contra la impunidad, todo incremento de recursos para la persecución del delito resultará, no sólo insuficiente, sino ineficaz. En otras palabras, si no se cuenta con unos instrumentos sólidos y transparentes de política criminal, el accionar estatal contra la delincuencia organizada seguirá siendo caracterizado por su desarticulación y escasos resultados. En tal dirección apunta, precisamente, la construcción de una política pública de priorización de casos en la Fiscalía General de la Nación.
En términos sencillos, la priorización consiste en organizar un orden lógico de atención a las demandas ciudadanas de justicia, a efectos de incrementar la efectividad del aparato estatal en la lucha contra la delincuencia y garantizar de mejor manera, y en condiciones de igualdad material, los derechos de las víctimas, en especial, aquellos de las más vulnerables.
Desde esta perspectiva, la priorización en materia de justicia resulta equiparable, en gran medida, como lo sostiene Rodrigo Uprimny, con el funcionamiento de un triage en un hospital. En efecto, cuando solicitamos un servicio médico de urgencia, nos realizan una primera valoración, con el fin de determinar, entre otras cosas, la gravedad de la situación, el tipo de intervención que requerimos, y por supuesto, se toman en cuenta las calidades personales del paciente. De allí que, el orden de atención de los enfermos no responda, necesariamente, con aquel de llegada al centro hospitalario, sino a unos criterios científicos, orientados, a prestarle un servicio prioritario a quien más lo requiere. Por el contrario, pretender atender a todos los pacientes al mismo tiempo, no sólo haría colapsar cualquier servicio de urgencias del mundo, sino que produciría unos resultados nefastos en términos de garantía del derecho fundamental a la salud.
Categorización
Pues bien, la ausencia de este sistema de “triage” o de categorización en la administración de justicia ha sido una de las principales causas de impunidad en el país. En efecto, una incorrecta comprensión del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia ha conducido a sostener que el Estado incumpliría sus deberes constitucionales de protección y garantía de los derechos de los asociados, de llegar a establecer un orden en la atención de las demandas ciudadanas de justicia. La pregunta obvia sería entonces, para continuar con nuestro símil: ¿ y entonces, todos los hospitales de Colombia le están vulnerando el derecho a la salud a los enfermos por no atenderlos a todos al mismo tiempo? Evidentemente, que no.
Pretender entonces que la administración de justicia dispense el mismo trato “igualitario” a todos aquellos que requieren de sus servicios, en sentido de tener que investigar todos los delitos al mismo tiempo, ha conducido, paradójicamente, al resultado contrario: nada se investiga adecuadamente. Al respecto, quisiera traer a colación otra comparación ilustrativa, esta vez de Diego López Medina: los fiscales son como vaqueros a quienes se les ordena arriar mil reses al mismo tiempo, so pena de ser investigados y sancionados por prevaricato por omisión. Pues bien, tal modelo conduce, en la práctica, a que muy pocas vacas se muevan y a que casi ninguna llegue al establo.
Señalados entonces los problemas que aquejan al modelo actual de investigación, fundado en el principio de que “absolutamente todo se debe investigar y además al mismo tiempo”, surge entonces la propuesta, liderada por el Fiscal Eduardo Montealegre Lynnet, en el sentido de crear unas directivas de priorización, en tanto que instrumento de política criminal que permita focalizar y optimizar la actividad investigativa de la Fiscalía hacia la consecución de unos objetivos generales. Se trata, ni más ni menos, que de cambiar por completo un paradigma tradicional de investigación que ha regido en Colombia por décadas y cuya efectividad, como todos sabemos, ha sido muy escasa.
Criterios
Pero, ¿cómo crear estos criterios de priorización?. Lo más sencillo hubiera sido pedirle a un grupo de “expertos” que simplemente se sentaran, reflexionaran y los escribieran. De hecho, en la historia nacional esa ha sido una constante, por ejemplo, en la redacción de Códigos y demás leyes. Sin embargo, ¿será que el diseño de un nuevo instrumento de política criminal, de la entidad como el que se pretende implementar, debe ser obra exclusivamente de un grupo de estudiosos o, por el contrario, ser una construcción colectiva, fruto de un amplio debate democrático, transparente y participativo?. Evidentemente, la primera vía es la más sencilla. Sin embargo, la segunda no sólo dota de mayor legitimidad al proceso sino que, como lo afirmaba Descartes, la razón es un bien que se encuentra repartido entre muchos hombres.
Una vez seleccionada la segunda vía, la Fiscalía organizó seis talleres sobre construcción de criterios de priorización, a lo largo de los cuales se escucharon a numerosos Fiscales, Magistrados de Justicia y Paz, representantes de 17 entidades del Estado, al igual que a cerca de 60 organizaciones no gubernamentales, sindicatos y líderes sociales. Fueron sesiones intensas de trabajo a lo largo de las cuales se analizaron y debatieron distintas posturas sobre el tema de la priorización, y lo más importante, se avanzó notoriamente hacia la formulación de los mencionados criterios.
Aunado a lo anterior, todo este proceso democrático contó con los invaluables aportes de expertos nacionales y extranjeros, entre otros: Rodrigo Uprimny, Diego López Medina, Iván Orozco, Andreas Forer, Claudia López, Alejandro Aponte, Paul Seils, Susan Kemp, Baltasar Garzón, Héctor Olásolo y María Camila Moreno, así como de instituciones como la Agencia Alemana para la Cooperación GIZ, el International Center for Transitional Justice y la MAPP-OEA.
Pero, ¿cuáles serían entonces esos criterios de priorización?. En líneas generales, podemos decir que son tres: subjetivo, objetivo y complementarios.
El subjetivo toma en consideración, a su vez, a la víctima y al victimario. Como se ha explicado, ni todas las víctimas son iguales ni todos los victimarios lo son. Con lo cual, en cuanto a las primeras, se deben tomar en cuenta sus particularidades de indefensión como son, por ejemplo, su pertenencia a determinado grupo étnico, afrodescendiente, menor de edad, discapacitado, etcétera. A su vez, en relación con los victimarios, se pretende sancionar a los máximos responsables de los crímenes. El factor objetivo, por su lado, apunta a analizar la gravedad del delito, el impacto que tuvo sobre la comunidad, las particularidades de crimen, etcétera. Finalmente, entre los criterios complementarios se encuentran: factores regionales, viabilidad del caso, riqueza didáctica y sometimiento del caso a la justicia internacional.
Valga la pena aclarar que estos criterios no se aplican de forma excluyente; por el contrario, al momento de priorizar deberá realizarse una especie de test entre todos ellos, a efectos de determinar hacia dónde se enfocará la actividad investigativa estatal.
De igual manera, es necesario aclarar que la priorización tiene, entre sus finalidades, organizar al Estado colombiano para combatir adecuadamente los diversos fenómenos de macrocriminalidad que afectan al país. Sin duda, el actual modelo de gestión de las investigaciones, donde todo se investiga al tiempo y sin ningún direccionamiento estratégico, hace que todos los esfuerzos logísticos, económicos y humanos resulten insuficientes. De allí que sea necesario cambiar por completo la lógica de las investigaciones individuales, del examen del delito concreto y aislado, para centrar la atención en el funcionamiento de los aparatos organizados de poder. En efecto, tales organizaciones cometen toda suerte de crímenes, siguiendo determinados patrones de conducta sin cuyo análisis y comprensión es imposible desvertebrarlas.
Señalemos asimismo que, la ausencia de un direccionamiento estratégico en el seno de la Fiscalía General de la Nación ha producido diversas disfuncionalidades del sistema, como son, entre otras, las siguientes: una misma organización delictiva está siendo investigada por diversas Unidades Nacionales y Direcciones Seccionales (vgr. bloques de autodefensa o frentes de la guerrilla); otro tanto sucede con el examen de las situaciones (vgr. casos de desplazamientos masivos); idéntica conducta delictiva viene recibiendo diverso trato en las distintas Fiscalías Delegadas (vgr. delitos sexuales); y un mismo supuesto fáctico ha sido investigado por, al menos, dos Fiscalías Delegadas, con resultados contradictorios.
Síntesis
En este orden de ideas, y a manera de síntesis, el modelo de gestión judicial según el cual todos los delitos deben ser investigados al mismo tiempo y de igual forma, impide la creación de una verdadera política criminal que se materialice en el diseño e implementación de unas estrategias que conduzcan a combatir, de manera eficaz, fenómenos de macrocriminalidad relacionados con la evolución del conflicto armado interno (vgr. delitos sexuales, reclutamiento de menores de edad, ejecuciones extrajudiciales, homicidios agravados, despojo de tierras, desplazamiento forzado, desaparición forzada, secuestro, etcétera), el tráfico de estupefacientes, los delitos transnacionales, la corrupción administrativa, la destrucción del medio ambiente, así como la existencia de numerosas organizaciones criminales que cometen toda suerte de delitos comunes (vgr. fleteo, hurto de vehículos, desfalcos financieros, etcétera). De igual manera, ha impedido que la actividad investigativa de la Fiscalía se focalice en la persecución de ciertos delitos que, si bien no son perpetrados por organizaciones delictivas producen un alto impacto social; ofrecen una particular gravedad en términos de afectación de los derechos fundamentales de la víctima; y develan la existencia de patrones culturales discriminatorios.
Así las cosas, la priorización no puede ser vista como un instrumento de descongestión judicial sino como un instrumento de política criminal que ayuda a focalizar la actividad del Estado hacia la consecución de objetivos estratégicos.