Teniendo pendiente una agenda legislativa ambiciosa y con varias ‘papas calientes’ a bordo, el Gobierno buscará a finales de este mes avanzar consensos con todos los partidos. No será nada fácil. Análisis

____________

El principal termómetro de la gobernabilidad del presidente Iván Duque en este 2019 será, sin duda, la forma en que logre sacar adelante en el Congreso una agenda de proyectos de ley y reforma constitucional muy ambiciosa.

Para salir airoso de ese desafío hay varios obstáculos que deberá superar, más aun tratándose de un año electoral en el que, es claro, los senadores y Representantes a la Cámara destinarán una parte de su tiempo a la larga campaña de cara a los comicios de octubre en donde se escogerá a gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles.

Lea también: Duque pide abandonar la polarización

Tras el mapa político dejado por los comicios parlamentarios y presidenciales del año pasado, es evidente que los partidos y movimientos políticos más ganadores y votados en 2018 tratarán de trasladar a los departamentos y municipios ese potencial nacional, en tanto que las colectividades que perdieron terreno electoral el año pasado ven en los comicios regionales y locales su oportunidad más alta y cercana para nivelar de nuevo la balanza.

En ese orden de ideas, mientras que el Centro Democrático, el petrismo y los verdes apostarán todo por conquistar la mayor cantidad de cargos a nivel de provincia, en donde hoy no tienen mayor participación, partidos como La U, conservadores, Cambio Radical y liberales se jugarán a fondo por no dejarse arrebatar su fuerza regional y local.

Además de lo anterior, es más que obvio que en pleno año electoral las bancadas parlamentarias no se mostrarán muy proclives a sacar adelante proyectos que generen mucha polémica y reacción negativa popular, por temor a que la ciudadanía les pase factura en las urnas. Aquí pesará mucho el reciente antecedente del gobierno Duque, que pese a sus pocos meses de mandato perdió más de 30 puntos de favorabilidad en las encuestas por su controvertida propuesta de ampliar el IVA a más productos de la canasta familiar, idea que finalmente no prosperó en la llamada “Ley de Financiamiento” aprobada por el Congreso en la tercera semana de diciembre.

De igual manera, es sabido que el bloque de oposición insistirá este año en adueñarse de la bandera de la cruzada anticorrupción, lo que obliga al Ejecutivo y su coalición oficialista a hacer un doble trabajo: sacar avante en el Parlamento el paquete de proyectos de ley y acto legislativo respectivo así como convencer a la opinión pública –que es el electorado en este 2019– que esa gestión es liderada por la Casa de Nariño y no por los verdes, Petro o el Polo, que no tienen la fuerza parlamentaria para sacar avante por sí solos las iniciativas.

Y, por último pero no menos importante, está el hecho cierto del desafío que significa para el Gobierno lograr los consensos en el Congreso para sacar adelante una iniciativa en la que cada colectividad tiene intereses particulares en juego, como es el caso de la reforma política, ya que algunos de los cambios allí propuestos les convienen a determinados sectores  pero a otros no. Algo similar ocurre con el acto legislativo que establece la segunda vuelta para la elección del Alcalde Mayor de Bogotá, que ya dividió a las bancadas.

La agenda que pasó…

En el primer tramo de esta legislatura, que transcurrió el segundo semestre del año pasado, el balance tuvo distintas lecturas. Para la ministra del Interior, Nancy Patricia Gutiérrez, los resultados fueron positivos pese a ser un periodo complicado por tratarse de un nuevo gobierno, el tiempo que demandó la conformación de las respectivas coaliciones, la entrada en vigor del Estatuto de Oposición, la escogencia de Contralor General y magistrados del CNE, así como el arranque de un nuevo modelo de interacción entre la Casa de Nariño y el Legislativo basado en “cero mermelada” burocrática y presupuestal.

Para Gutiérrez la productividad de la legislatura se refleja en que en medio de ese sui generis escenario se terminaron aprobando leyes clave como las de Presupuesto General para 2019, Distribución Bianual de Regalías, Fortalecimiento de la Superintendencia de Salud, la “Ley de Financiamiento” (reforma tributaria), así como la transformación de Colciencias en Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, la ratificación de la entrada de Colombia al Convenio de la OCDE y la prórroga de la Ley de Orden Público. Según el Ejecutivo haber sacado avante esta última (que es la norma marco para poder adelantar procesos de paz) o el mismo ajuste impositivo ejemplifica que ese nuevo modelo político sí funciona.

En la otra orilla se ubican quienes sostienen que el Gobierno no pudo manejar el Congreso y que fue el criterio de las bancadas el que terminó primando en varios de los proyectos, especialmente en el recorte drástico a la iniciativa tributaria. Atribuyen lo anterior no solo a las evidentes fisuras en una bancada oficialista que tiene mayorías muy apretadas en el Senado y Cámara, sino a que desde el propio partido de gobierno, el Centro Democrático, le pusieron muchos peros a la agenda de la Casa de Nariño. A ello se suma, la percepción generalizada de las bancadas oficialista, independiente y de oposición en torno a la inexperiencia política de la mayoría de los ministros, con contadas excepciones.

 

…La que viene

Visto todo lo anterior, es claro que si la Casa de Nariño quiere impulsar la agenda parlamentaria de 2019 tendrá que ajustar su estrategia de gobernabilidad y relacionamiento con los partidos y el Congreso. De lo contrario es muy posible que termine pasando muchas afugias en comisiones y plenarias para salvar los proyectos o evitar que lo aprobado vaya en contra de los criterios del Ejecutivo.

Esa agenda, como se dijo, es muy ambiciosa, ya sea por las iniciativas que están en trámite o por los nuevos proyectos que deberán ser radicados prioritariamente.

Dentro de las primeras hay varias de primer orden. Por ejemplo, el proyecto de reforma política y electoral logró sortear a duras penas los primeros cuatro debates pero desde las distintas bancadas se anunció que el articulado será ‘ajustado’ fuertemente en temas relativos a voto preferente, listas cerradas, avales, coaliciones, alianzas, democracia interna partidista y otros asuntos que son clave y en torno a los cuales se mantiene el pulso legislativo sobre si deben entrar a regir para los comicios de octubre o los de 2022.

Uno de los artículos más polémicos de esta reforma es, sin duda alguna, el que les permite a los congresistas ‘sugerir’ la inversión de una quinta parte del presupuesto de inversión anual. Esto significaría que, en el caso de 2019, senadores y representantes podrían pedir, previo concepto de Planeación Nacional, financiar proyectos regionales por más de $8 billones. Ese artículo, impulsado por el Centro Democrático y apoyado por el Gobierno y varias bancadas, es considerado por los críticos como la nueva “supermermelada” o “Mermelada 2.0”.

También será determinante la discusión del proyecto que establece la no conexidad del narcotráfico y el secuestro con el delito político. Aunque dicha reforma, de aprobarse, no afectará lo pactado ya con las desmovilizadas Farc, sí constituye un eje de presión muy fuerte a la congelada negociación con el Eln. Esto porque estos dos delitos, que son de alta prevalencia en esa guerrilla, no podrían ser objeto de justicia transicional ni régimen penal flexible, algo que seguramente el grupo subversivo no aceptaría porque significaría pagar cárcel obligatoriamente así firmaran un acuerdo de paz.

Es claro, entonces, que tanto en este proyecto como en otros relacionados con el tema de la paz, como las reformas que el uribismo insiste en hacerle a la Jurisdicción Especial de Paz (JEP) o el nuevo intento por aprobar las 16 curules en la Cámara para las víctimas del conflicto, se volverá a dar el pulso parlamentario y político alrededor de la salida negociada a la guerra.

En cuanto al paquete de proyectos relacionados con la cruzada anticorrupción (algunos originarios del Gobierno y otros derivados de la Mesa Técnica creada tras la votación de la consulta popular en agosto pasado), la polémica asoma muy fuerte, no solo por el pulso político entre el Ejecutivo y la oposición por abanderarse de esta causa en plena campaña electoral, sino por los alcances mismos de las iniciativas.

A partir de marzo el Parlamento deberá retomar el trámite de iniciativas como el límite de tres periodos en corporaciones públicas de elección popular (incluido en el proyecto de reforma política), el levantamiento de reserva de la declaración de renta de funcionarios públicos y contratistas, así como la imprescriptibilidad de delitos contra la administración pública.

De igual manera, en un tema que esta semana tuvo mucho eco debido a la polémica excarcelación de varios de los condenados por el escándalo del ‘carrusel de contratación’ en Bogotá, la plenaria del Senado deberá tratar en último debate los proyectos que establecen las inhabilidades contractuales a los condenados por corrupción así como la no casa por cárcel a los corruptos, iniciativa liderada por la Fiscalía. También sigue en trámite el proyecto que obliga a adoptar pliegos tipo en todas las licitaciones estatales.

Por si le interesa:Análisis. El modelo del presidente Iván Duque

Según el Ministerio del Interior, de las iniciativas derivadas de la Mesa Técnica contra la Corrupción, tuvieron mensaje de urgencia las relativas a publicación de la declaración de ingresos, bienes, renta y conflicto de intereses, que fueron aprobadas en comisiones primeras conjuntas, mientras que a rendición de cuentas le faltó trámite. A su turno, la obligación de audiencia pública, previa a aprobación de presupuesto, se debatirá en Comisión Cuarta del Senado.

Sin embargo, la senadora de la Alianza Verde y promotora de la consulta anticorrupción Angélica Lozano sostiene que, por el contrario, de los proyectos derivados de la consulta popular los relacionados con eliminar privilegios de cárcel especial a delincuentes de cuello blanco y pliegos tipo tuvieron un debate, avanzó el de límite a la reelección en Congreso, asambleas y concejos, pero “…el resto (de las iniciativas) muertas o con micos”.

 

Las ‘papas calientes’

Si la mayoría de los anteriores proyectos generarán mucha discusión en el Congreso, hay otros que apuntan a crear pulsos políticos aún mayores entre el Gobierno y las bancadas.

Por ejemplo, la ministra de Justicia, Gloria María Borrero, dijo esta semana que aún se estudia cuándo volver a presentar la reforma judicial. Como se sabe, el hundimiento de esta iniciativa fue uno de los mayores fracasos del Ejecutivo en el segundo semestre del año pasado. Mientras que algunos dirigentes partidistas y parlamentarios consideran que dada la complejidad del tema y la necesidad de amplia socialización la reforma debería aplazarse para la segunda legislatura (que comienza el 20 de julio), otras sostienen que la crisis en esta rama del poder público no da espera y el Gobierno está obligado a intentar ya un nuevo consenso con las altas Cortes judiciales y las bancadas para retomar a partir de marzo la discusión de un nuevo articulado.

Otra de las ‘papas calientes’ en el Congreso este año será la discusión del proyecto de modernización del sector TIC, que aunque fue aprobado ya en las comisiones sextas, tuvo que ser aplazado, incluso por petición a regañadientes de la Ministra del ramo, cuando en medio de las sesiones extras en diciembre era obvio que la iniciativa corría el peligro de hundirse por la polémica alrededor de sus alcances en el sector de las telecomunicaciones, la telefonía celular y las concesiones sectoriales.

Hay otros proyectos que siguen en trámite pero que despiertan mucha polémica, como es el caso de las nuevas políticas de vivienda o la reforma a las corporaciones autónomas regionales (CAR). El primero afronta fuertes críticas de partidos como Cambio Radical y el segundo es claro que difícilmente saldría adelante en un año electoral, pues esas entidades son fortines políticos de muchos congresistas.

A todo lo anterior hay que sumar el alud de proyectos de origen parlamentario que están en trámite o serán radicados en las próximas semanas. La creación del Ministerio de Deportes, la prohibición del asbesto o la prohibición del fracking, figuran entre los que más ampolla levantan.

 

¿Ampliar la coalición?

Como se ve, es claro que el Ejecutivo requerirá un mayor margen de gobernabilidad para poder sacar una agenda legislativa tan fuerte este año. Resulta más que evidente que con un tramo de legislatura tan corto como el que arranca en marzo (de apenas tres meses) y teniendo en el segundo semestre la recta final de la campaña electoral regional y local, Duque necesita una plataforma de acción política más fuerte que la hoy tiene y registró tantos altibajos en el trámite parlamentario el año pasado.

Se sabe que tras la entrada en vigor del Estatuto de Oposición la bancada oficialista tiene 137 integrantes, según la sumatoria de los senadores y Representantes del Centro Democrático, La U, conservadores, MIRA, Colombia Justa Libres y ASI. En ambas cámaras tiene mayorías muy ajustadas, más aún con la división en La U, ya que hay un bloque de 16 parlamentarios que habla de forma independiente con la Casa de Nariño.

A primera vista la solución más obvia para ganar un mayor margen de gobernabilidad sería la posibilidad de ampliar la coalición oficialista. Y es claro, en ese orden de ideas, que ello solo se puede hacer sumando a las toldas duquistas a alguno de los partidos que están en la franja de los independientes: Liberal o Cambio Radical.

A finales del año pasado se especuló que algunos contactos entre Duque y el jefe de las toldas rojas, el expresidente César Gaviria, iban en la dirección de que los liberales entraran a la coalición en el primer semestre de 2019 o cuando arrancara la segunda legislatura, el 20 de julio.

Sin embargo, tanto la Ministra del Interior como Dirección Liberal han descartado que se haya dialogado al respecto e incluso se recuerda que en diciembre el propio Gaviria le pidió a Duque que aclarara si él le había pedido puestos en el gabinete o cuotas burocráticas a cambio de apoyar algunos proyectos en el Congreso.

Lo que se sabe es que los liberales consideran que Duque apenas si lleva seis meses en el poder y aún es muy temprano para decidir si el partido se mantiene independiente o entra a la coalición. De igual forma, algunos dirigentes rojos son de la tesis de que en año electoral y con un Presidente que cayó tan duro en las encuestas en diciembre, no es rentable políticamente entrar a su coalición, al menos en el corto plazo.

En cuanto a Cambio Radical, las posibilidades de que el partido que comanda el exvicepresidente Germán Vargas Lleras ingrese al Gobierno son más remotas. La colectividad se siente cómoda en la franja de los independientes, ya que dadas las mayorías ajustadas de la coalición oficialista en el Congreso, los ministros tienen que consensuar con Cambio muchos de los proyectos y reformas, lo que les permite impulsar algunas de las propuestas e iniciativas que hacían parte de la plataforma de la candidatura presidencial de Vargas el año pasado.

De igual forma, es evidente que Cambio considera que mantenerse por fuera del Ejecutivo le da más margen de acción electoral y política para poder mantenerse o avanzar en el poder departamental y municipal en los comicios de octubre próximo, pues le permite independencia crítica y capacidad propositiva frente al gobierno Duque, algo que no pueden hacer abiertamente los partidos de la coalición oficialista.

Por igual, es claro que el Gobierno no está interesado en que ningún partido del bloque de oposición (Alianza Verde, Polo, Farc, MAIS, Lista de la Decencia -con Gustavo Petro a bordo- y minorías) ingrese a las toldas oficialistas, ni a estos les conviene hacerlo, ya que los 44 escaños que tienen en Senado y Cámara, así como el Estatuto nuevo, les permiten una mayor visibilidad y exposición mediática para contradecir al Ejecutivo y ratificarse como alternativa política de cara a los cruciales comicios regionales y locales.

 

Concertación, única vía

Así las cosas, parece que la única vía que le resta al Gobierno es concertar la agenda parlamentaria dentro de la actual correlación de fuerzas partidistas. Para ello serán clave, entonces, las reuniones que Duque convocó con los distintos partidos políticos (oficialistas e independientes) para la última semana de enero.

Según la ministra Gutiérrez, estos encuentros “para revisar los puntos de consenso en la agenda legislativa que se tramitará durante el primer semestre del año” serían previos a las sesiones extraordinarias que se citarán en febrero. Sesiones que tendrán como punto principal el inicio de la discusión del proyecto de ley sobre Plan Nacional de Desarrollo de la administración Duque, pero a la que algunos partidos y ministros quieren ‘colgarle’ otras iniciativas, como la de las TIC.

¿Qué tan viable sería esa concertación? Es difícil saberlo. Los voceros de todos los partidos se muestran por ahora dispuestos a buscar consensos alrededor de las grandes reformas, pero cuando se aterrizan los articulados e incisos aparecen las contradicciones y pulsos políticos. Lo que pasó con la reforma tributaria y con el hundido proyecto de la justicia comprueban esa circunstancia.

Frente a este riesgo no faltan, sin embargo, los críticos que sostienen que Duque tiene ya la ‘sartén por el mango’, en cuanto a consenso partidista mínimo, mientras siga apoyando el polémico artículo de la reforma política que permite a los congresistas influir directamente en más de $8 billones en inversión presupuestal.

Más allá de ese aspecto especulativo, lo que sí es seguro es que en un año electoral las colectividades buscan diferenciarse de sus rivales con el fin de posicionar mejor sus tesis y candidatos. Temas como la anticorrupción, el proceso de paz con el Eln, las disidencias de las Farc, el combate antinarcóticos, la carga tributaria, las regalías y otros serán centrales en la campaña por gobernaciones y alcaldías, y allí los partidos tendrán que buscar banderas y posturas que les sean rentables ante el electorado, sin importar si coinciden o no con la Casa de Nariño.

En ese orden de ideas, prever qué puede pasar en las reuniones de Duque con las distintas bancadas y si allí se concertará una parte de la agenda parlamentaria es, por ahora, muy difícil. Hay posturas que se pueden acercar pero en otros casos no se ve posible un acuerdo sobre los puntos fundamentales.

Habrá que esperar, entonces, a la última semana de enero y solo entonces se sabrá si Duque podrá acceder a un mayor margen de gobernabilidad para asegurar un camino menos empinado para su ambiciosa agenda parlamentaria o si, por el contrario, volveremos a lo que pasó el segundo semestre del año pasado, cuando la incertidumbre reinaba en el día a día del Congreso.