"Una persona catalogada como ‘pobre’ es una persona víctima de violaciones a los Derechos Humanos, en la medida en que carece de uno o más derechos reconocidos internacionalmente, como el derecho a la salud, a la seguridad alimentaria, a la educación, a un mínimo vital, o a una vivienda digna, a participar en las decisiones que la afectan, entre otros", consideró la Procuraduría General de la Nación en un informe en el que se analizó de una manera amplia e integral el alcance de las medidas de generación de empleo rural y urbano para las víctimas.
Este documento, resultado de una actuación preventiva adelantada durante los últimos meses por parte del Grupo de Reparación Integral a las Víctimas de la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, advierte además que si este grupo de personas adicionalmente ha sufrido un daño (generado por un hecho victimizante de los reconocidos en la Ley de Víctimas, tales como tortura, desaparición forzada, violencia sexual en el marco del conflicto, reclutamiento forzado, desplazamiento forzado, homicidio, lesiones personales, despojo de tierras) como consecuencia del conflicto armado interno, se constituyen en población de especial protección constitucional y en beneficiarias de una serie de medidas de prevención, protección, atención, asistencia y reparación integral.
En dicho informe se pretendió analizar el alcance de las medidas de generación de empleo rural y urbano para las víctimas de una manera amplia e integral. Se estableció que las medidas contenidas en la Ley 1448 (Art. 130) y el Decreto 4800 de 2011 constituyen el marco normativo para que las víctimas tengan una vida autosostenible a largo plazo, como parte de la dimensión material de su reparación integral.
Para el Ministerio Público el problema radica en que no existe suficiente claridad de parte del Gobierno Nacional en relación con la diferenciación que debe hacerse entre la política pública diseñada para disminuir la pobreza extrema, con la política pública de reparación para las víctimas del conflicto armado.
Por otro lado, la Procuraduría consideró que no existe un criterio unificado dentro del mismo Gobierno Nacional -especialmente al interior del Departamento Nacional de Planeación- con respecto a la diferencia entre medidas de atención (programas de generación de ingresos y estabilización socioeconómica, según la Ley 387 de 2007 y el CONPES 3616 de 2009) y medidas de reparación integral (medidas de generación de empleo, de acuerdo con la Ley de Víctimas y el CONPES 3726 de 2012) para víctimas, lo cual dificulta identificar las entidades responsables de estabilizar socioeconómicamente y las responsables de promover un empleo -o autoempleo -, momentos que son, en sentir de la Procuraduría, diferenciables.
Mediante el seguimiento adelantado a las entidades encargadas de restituir la capacidad productiva de las víctimas en aras de generar empleo formal y decente en condiciones igualitarias dentro del mercado laboral, se encontró que el Ministerio de Trabajo aún no cuenta con una caracterización idónea respecto del número de víctimas que serían beneficiarias de las medidas de generación de empleo, lo cual impide conocer su perfil sociolaboral y el consecuente plan de capacitación y formación profesional que culminará con un enganche laboral, o con planes de autoempleo (emprendimiento). Tampoco existe a la fecha un diagnóstico sobre las condiciones del mercado laboral por zonas o regiones del país, con lo cual se articularían la demanda y oferta de trabajo requeridas.
Sin embargo, dada la complejidad del tema, sería limitado evaluar el cumplimiento de las medidas de generación de empleo por parte del Gobierno Nacional, simplemente indicando que a la fecha no se ha diseñado el Programa de Generación de Empleo Rural y Urbano, en los términos del artículo 67 del Decreto 4800 de 2011. En su lugar, este informe pretendió incidir en la política pública en la materia, y será el punto de partida para el seguimiento a cargo de la Procuraduría, en la medida en que delimitó algunos criterios por medio de los cuales debe implementarse una política para el autosostenimiento de las víctimas, con carácter integral, diferencial, transformador y que garantice la no repetición.
En esa medida, la Procuraduría considera que el criterio fundamental para interpretar si la política pública de reparación integral a las víctimas es idónea y adecuada, es el carácter transformador que ésta debe contener. Esto significa que sólo podrá garantizarse la no repetición de los hechos victimizantes si se contribuye a “la eliminación de los esquemas de discriminación y marginación que contribuyeron a la victimización”, como lo indica el mismo Decreto 4800 de 2011 (Art. 5º), reglamentario de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y como lo ha manifestado repetidamente la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
El carácter transformador que debe cumplir una política pública de reparación a víctimas conlleva a que – para el caso del empleo - las distintas fases del proceso de generación de capacidades, acumulación de activos y autosostenimiento de las víctimas puedan llevarse a cabo sin que la víctima que se beneficie de estas medidas vea obstaculizado su proceso por el mismo ciclo de dificultades materiales a que se deben enfrentar las personas en situación de pobreza: dificultades para asumir los costos del transporte para trasladarse de su casa al lugar de capacitaciones o de trabajo (y viceversa), según sea el caso; dificultades para que las mujeres cabeza de familia puedan salir de sus casas a recibir las capacitaciones o a trabajar, debido a que no tienen con quién dejar a sus hijos(as); en general, la inseguridad que tiene esta población para contar con un mínimo vital que incluya alimentación, vestuario y vivienda adecuadas.
Por tanto, la caracterización sociolaboral que debe realizarse a cada víctima del conflicto deberá estar precedida del goce efectivo de derechos mínimos, los cuales son la razón de ser de las medidas de “estabilización socioeconómica” como parte de la atención y la asistencia a que tienen derecho quienes han sufrido de manera desproporcionada los efectos adversos del conflicto.
En esa medida, el procurador general de la Nación, con fundamento en lo anterior, recomendó, entre otras, las siguientes medidas:
• Al Gobierno Nacional en pleno y, especialmente, a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UAEARIV) y al Ministerio de Trabajo, diseñar e implementar el Programa de Generación de Empleo Urbano y Rural del que da cuenta el artículo 67 del Decreto 4800 de 2011, de manera que garantice el autosostenimiento de las víctimas, con un enfoque integral, diferencial, transformador y que garantice la no repetición. Para ello, este Programa deberá coordinarse con las medidas en materia de vivienda, restitución de tierras, retornos y/o reubicaciones, créditos y pasivos y seguridad alimentaria.
• Al Gobierno Nacional en pleno y, especialmente, a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UAEARIV), al Departamento Nacional de Planeación (DNP) y al Ministerio de Trabajo, aclarar a la Procuraduría y a las víctimas en general, qué criterios se van a tomar para diferenciar “generación de ingresos” y “generación de empleo”, y para delimitar qué medidas se entenderán como “atención” y cuáles como “reparación”.
• Al Gobierno Nacional en pleno y, especialmente, a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UAEARIV), al Ministerio de Trabajo, al Departamento para la Prosperidad Social (DPS) y al Departamento Nacional de Planeación (DNP), aclarar a la Procuraduría y a las víctimas en general, qué criterios se van a tomar para diferenciar las políticas sociales de disminución de la pobreza con las políticas de reparación a las víctimas del conflicto armado.
• Al Ministerio de Trabajo, avanzar -e informar al país sobre el particular- en la creación y ejecución de un instrumento único para caracterizar y obtener el perfil laboral de las víctimas de la violencia en atención a sus condiciones especiales o diferenciales en el sector urbano y rural.
• A la UAEARIV y al DNP, definir la manera como se articulará, en adelante, el cumplimiento a los autos de seguimiento producto de la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, con la implementación de las medidas contenidas en la Ley 1448 de 2011 y sus decretos ley en materia étnica, en la medida en que a la fecha, no es posible concebir ambos escenarios de manera aislada.
• Al Ministerio de Trabajo, al MADR, al SENA, al DPS, al DNP y a la UAEARIV, enfocar parte de sus esfuerzos en comprometer al sector privado empresarial y a diferentes actores como organizaciones no gubernamentales, con el mejoramiento de la capacidad operativa de los programas, en lo referente a infraestructura, disponibilidad y contratación de recurso humano, con el fin de conseguir una adecuada implementación de políticas en materia de generación de empleo para las víctimas.
Para el adecuado seguimiento al informe preventivo en comento, se solicitó a las entidades remitir a la Procuraduría, dentro del mes siguiente a la notificación del recibo, un plan de acción sobre la manera cómo se dará cumplimiento a estas recomendaciones.