La asociatividad entre entidades territoriales o entre las mismas y el Gobierno nacional es un proceso que produce los primeros ‘pinos’ en el nuevo escenario que configuró la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011).
En este sentido, los contratos plan, modelo previsto en el Plan Nacional de Desarrollo y que tiene cabida en el marco de la LOOT como esquema asociativo, permite el concepto de desarrollo articulado y organizado más allá de un convenio interadministrativo, y más allá de la simple delegación de competencias que hacen que el escenario de descentralización no dependa de una ley, no dependa de una reforma constitucional y no dependa de la política, indicó Sandra Devia, directora de Gobernabilidad Territorial del Ministerio del Interior.
La funcionaria explicó que con ese marco de principios generales de la LOOT, todo el ejercicio de la actividad legislativa, de gobierno, de los planes de desarrollo en los diferentes niveles de gobierno actuales y a futuro que se den, “tendrán que tener un mismo parámetro, y es la flexibilidad pero también sobre la base de la autonomía territorial y la capacidad de integrarse y armonizarse sobre la base de esos principios generales”.
La LOTT ostenta el récord de ser uno de los proyectos de ley que más se hundió en el Congreso, 19 oportunidades, por lo que tuvieron que pasar 21 años luego de la Constitución del 91 para que fuera aprobada por el Congreso, dictando las normas orgánicas para la organización político-administrativa del territorio colombiano; así como definiendo las competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas, entre otras.
Devia señaló que una de las grandes dificultades de hacer una LOTT es construir un tratado de principios, competencias y atribuciones para cada uno de los niveles territoriales porque la Constitución y el desarrollo político cambian. “Cualquier menú de atribuciones que se hubiera hecho, inflexible, taxativo, distinto más allá de la Constitución, hubiera fracasado, hubiera implicado reformar esa ley de ordenamiento territorial cada cuatro años” dada la evolución de los desarrollos locales. Incluso, dijo, se hubiera desconocido el principio de la autonomía local con un modelo establecido de arriba hacia abajo sin conocer las diversas variables de cada una de las regiones de este país. Por eso la Ley de Ordenamiento Territorial previó el esquema de modelos asociativos, argumentó.
‘Menú’ de opciones
La posibilidad de que los municipios se asocien en torno a iniciativas de desarrollo no es nueva, pues desde hace tiempo operan con cierto éxito las asociaciones de municipios, sin embargo, a partir de la LOOT se da cabida a una amplia ‘receta’ de escenarios bajo el concepto de los esquemas de modelos asociativos.
Es el caso de los contratos plan; de Regiones Administrativas y de Planificación y Gestión; de zonas de superación de la pobreza, por ejemplo la costa del Pacífico; así comoasociaciones entre municipios, distritos, departamentos, el Gobierno central; áreas metropolitanas; alianzas estratégicas con países vecinos.
El esquema de modelos asociativos implica la organización del territorio por diferentes aspectos comunes como actividad económica, zona geográfica, cultura, complementariedad, concurrencia.
Mientras que las tradicionales asociaciones de municipios, también reconocidas por la LOOT, tienen otras características enfocadas a la ejecución de obras.
En ese sentido, la directora de Gobernabilidad Territorial del Ministerio del Interior dijo que con los esquemas asociativos se va más allá de la simple voluntad de contratar o ejecutar recursos, pues se trata del desarrollo político-administrativo de las entidades territoriales. “Estamos hablando que no tenemos que estar reformando la ley, los planes de desarrollo, la Constitución cada vez que hablemos que un departamento necesita desarrollar un esquema de modelo de transporte, podría ser Antioquia, no lo puede hacer Amazonas o lo haría de manera muy genérica”.
Añadió que esa es la ventaja del contrato plan porque cada cual se articula según sus capacidades y competencias, posibilidades fiscales y administrativas para desarrollar una determinada atribución.
En este camino el Gobierno tiene la idea, en eso está trabajando, de generar incentivos por parte de la administración central y departamental a los municipios que decidan integrarse a ese modelo, por ejemplo a través del contrato plan. No obstante se busca que todos estos procesos de esquemas asociativos se generen a partir de las mismas entidades territoriales, en el marco del ejercicio de la descentralización, al tiempo que el papel del Ejecutivo será el de acompañamiento.
Los contratos plan, definidos como contratos entre diversas entidades de distintos niveles de gobierno para la planeación integral del desarrollo territorial con visión de largo plazo, es el esquema asociativo que más se ha desarrollado. A la fecha han sido suscritos siete contratos plan entre Planeación Nacional y los territorios, que según el Gobierno nacional ha permitido focalizar recursos de inversión por cerca de $12 billones con un área de influencia de aproximadamente 250 municipios.