A pesar de la percepción generalizada de que el trámite algunos proyectos en el Congreso se dificulta por la inasistencia de los legisladores a las sesiones, un informe preparado por María Paula Aroca y Andrés Felipe Guevara, investigadores del programa Congreso Visible, de la Universidad de los Andes, encontró que se trata de una apreciación infundada.

“Los niveles de inasistencia no superan el 10 por ciento, en promedio. No obstante, el promedio de abstenciones es cercano al 30 por ciento, lo que significa que los congresistas están respondiendo al llamado de lista en algún momento de la sesión, pero no emiten su voto en el momento de la votación”, planteó el estudio.

Los resultados del análisis de las cifras “tienen sentido en la medida en que consideramos que, mientras que la inasistencia en penalizada en el Congreso”, consideraron Aroca y Guevara, “abstenerse no conlleva ningún tipo de consecuencias disciplinarias para el legislador”.

De esta manera se puede considerar que “lo preocupante no es entonces el 10 por ciento de los inasistentes, sino los congresistas que van pero no votan. Esto porque junto con las inasistencias, las abstenciones afectan la conformación del quórum decisorio”.

¿Cumplen con su deber?

“Para identificar hasta qué punto las abstenciones e inasistencias afectan la toma de decisiones, es necesario establecer cuál es el porcentaje de congresistas que efectivamente participan en las votaciones”, explicaron.

El gráfico titulado “porcentaje promedio de asistencia por legislatura”, que presenta la proporción de congresistas que votaron por el sí, o por el no entre 2006 y 2013, “demuestra que, en promedio, sólo el 60 por ciento de los legisladores participan en las votaciones nominales. Esto apenas supera el mínimo requerido para conformar el quórum decisorio, lo cual confirma que un número importante de congresistas no está cumpliendo con su función de tomar decisiones”.

“Aunque la asistencia puede variar dependiendo de qué proyecto se esté votando, los datos muestran más de un 90 por ciento, en promedio. En general, la inasistencia no afecta el quórum decisorio, o el mínimo número de congresistas necesarios para tomar decisiones en el Congreso. En el caso colombiano, en la mayoría de los casos, el quórum decisorio es la mitad más uno de los miembros de la plenaria o comisión en la que se está tomando la decisión, por tanto, la aprobación de legislación no está estancada a causa de la inasistencia”.

“Entonces, ¿significa lo anterior que los congresistas están cumpliendo a cabalidad con su función de tomar decisiones? No necesariamente”, consideran los analistas de Congreso Visible.

“Aunque hayan atendido el llamado a lista, los congresistas pueden decidir no votar. En la literatura académica este fenómeno es conocido como abstención, situación en la cual un congresista contesta al llamado a lista, pero no expresa su preferencia mediante el voto en alguna de las votaciones realizadas en la sesión”, precisó el informe.

“Esto quiere decir”, explicó, “que el congresista puede atender al llamado a lista en cualquier momento de la sesión, pero abandonar el recinto al momento de la votación y por ende no votar, es decir, abstenerse”.

Abstenciones

“La abstención de los miembros de la coalición puede significar una estrategia para negociar con el gobierno o en el interior de la coalición misma. Así, puede estar siendo empleada para expresar desacuerdo frente a las iniciativas del Ejecutivo sin incurrir en los costos políticos que generaría votar en contra él”.

“Igualmente, la abstención puede significar un desacuerdo frente a las directrices de su partido sin perjudicarlo políticamente. De otro lado, los miembros de la oposición pueden hacer uso de la abstención con el fin de impedir la formación del quórum en votaciones de proyectos del gobierno”.

“De lo anterior sale a relucir la importancia del fenómeno de la abstención”, consideró Congreso Visible. “Pero esta importancia, a primera vista política, también tiene que ver con la manera en que se puede medir hasta qué punto los congresistas cumplen con su trabajo. Ya que el registro electrónico no establece específicamente en qué momento los parlamentarios entran y salen del recinto, la asistencia no es la medida adecuada para saber si los congresistas están cumpliendo con su función de tomar decisiones. Una mejor aproximación es observar las abstenciones”.

Asistencias vs. abstenciones

La asistencia de los congresistas a las sesiones no es opcional: la Ley 5a. de 1992 dicta que es obligación de los legisladores asistir a todas las sesiones, a menos que presenten una excusa justificada.

El informe de Congreso Visible comentó que, “como muchas otras, esta ley es letra muerta. Sin embargo, en un acto inusual, el pasado mes a junio la mesa directiva de la Cámara de Representantes le descontó el salario a 12 congresistas ausentistas”.

“Frente a este escenario resulta pertinente preguntarse: ¿Es verdad que la toma de decisiones está estancada en el Congreso porque los legisladores no asisten, como lo aseguran los medios de comunicación?”.

“Para observar las dinámicas de la inasistencia en el Congreso colombiano, es necesario obtener información oficial acerca del llamado a lista realizado en cada sesión”.

El informe precisó que, aunque “no hace un seguimiento de las asistencias de todas las sesiones”, sí “reporta sistemáticamente las votaciones nominales, las cuales contienen información sobre el número de inasistentes. Es decir que además de codificar los votos por el sí y por el no de cada uno de los congresistas, se ingresan las inasistencias a la sesión programada. Cada vez que un congresista no se hace presente en ningún momento de la sesión, se registra como inasistente. El hecho de asistir no implica que el legislador haya participado en las votaciones, pues puede atender al llamado a lista y no estar presente durante la toma de decisiones”.

“El Equipo de Congreso Visible analizó los datos de todas las votaciones nominales entre 2006 y 2013,  para establecer qué tan recurrentes son las inasistencias, y si en realidad tienen una repercusión sobre la toma de decisiones. Congreso Visible sólo tuvo en cuenta la asistencia a las votaciones nominales y no la asistencia a todas las sesiones programadas”, anotó el informe.

El resultado mostró que “en promedio, más del 90 por ciento de los congresistas asisten a las sesiones programadas en plenarias y en comisiones. Esta tasa de asistencias es similar a la de otros casos alrededor del mundo. En 2011, por ejemplo, la Cámara de Representantes estadounidense tuvo una tasa de asistencia a votaciones del 90 por ciento”.

Por un lado, “en general, se ve que a pesar de que el número de votaciones varía a lo largo de las legislaturas. En promedio el porcentaje de asistencias se mantiene estable”; por otro, los resultados son muy parecidos en Senado y en Cámara.

“De todos modos, es de resaltar que si bien la presencia de los congresistas en las sesiones de la Cámara es mayor en algunas legislaturas, en general parece que la corporación en donde se realiza la votación no determina la asistencia”, se lee en el informe.

Así fue como “se evidenció que el problema no es que los congresistas no estén atendiendo al llamado a lista. Es más bien que no están tomando decisiones, lo cual constituye su principal función”.

“Aunque el énfasis de los medios de comunicación esté en la inasistencia de los congresistas, esta materia se encuentra reglamentada y existen sanciones disciplinarias para los legisladores ausentistas, como se mencionó al principio de este artículo. Esta normatividad se refleja en la baja tasa de inasistencias. Por otro lado, aunque la ley estipula que los congresistas deben expresar sus preferencias a través del voto, no existe una reglamentación que impida que se abstengan”.

“Entonces, debido a que efectivamente hay consecuencias disciplinarias por no asistir, y simultáneamente existe un vacío jurídico frente al tema de las abstenciones, los legisladores asisten y luego se salen en el momento de la votación, evadiendo las sanciones de no participar”.