Luego de múltiples recomendaciones de expertos, gremios y analistas, el Gobierno presentó al Congreso un proyecto de infraestructura con la que espera hacer despegar esta locomotora crucial para el crecimiento del país, sobre todo en materia vial.
La iniciativa, que fue radicada en el Congreso por la ministra de Transporte, Cecilia Álvarez, pretende acelerar al máximo el desarrollo de obras que actualmente sufren serios retrasos por culpa de las exigencias en las licencias ambientales o de las consultas previas con las comunidades indígenas.
Argumenta la cartera de Transporte que el crecimiento económico del país demanda una expansión extraordinaria de la infraestructura de transporte en el corto plazo.
Señala el Ministerio que “esta Ley de Infraestructura, fruto de las recomendaciones de la Comisión de Expertos en Infraestructura, fue incluida por el Presidente Juan Manuel Santos en la agenda legislativa como una prioridad del Gobierno Nacional y removerá los obstáculos jurídicos que entorpecen su desarrollo, e introduce mecanismos que promueven la ejecución”.
Los predios
Frente a uno de los cuellos de botella que ha encontrado la infraestructura del transporte, como es el de los predios, actualmente si no existe acuerdo con el propietario, la entrega del predio depende de un proceso jurídico engorroso que puede llegar a demorar hasta tres años.
Con la Ley de Infraestructura, el Estado dispondrá de herramientas para asegurar la entrega y la disponibilidad inmediata del predio sin que se detenga la construcción de la obra, con fundamento en el principio de prevalencia del interés general sobre el particular pero sin disminuir las garantías a los propietarios en materia de pago justo y debido proceso.
Servicios públicos
Es lo mismo que ocurre con las redes de servicios públicos, en que actualmente no hay normas que definan responsabilidades al momento de asumir los costos de trasladar las redes de servicios públicos cuando se construyen proyectos de infraestructura de transporte que así lo requieren.
Con la iniciativa, se fijarán las reglas y procedimientos generales para ubicación de redes, costos de traslado, criterios para su valoración económica y asignación de responsables de los costos de la infraestructura y traslado, según cada caso para fajas de retiro, nuevos proyectos, servidumbres y existencia de permisos condicionados.
Permisos mineros
Respecto a los permisos mineros, cuando un proyecto de infraestructura de transporte debe pasar por una zona donde se han expedido títulos mineros, se presentan numerosos conflictos para poder acceder a estos terrenos.
Con la Ley de infraestructura y nuevamente basados en el principio de primacía del interés general sobre el particular, prevalecerá la obra de infraestructura sobre el título minero, especialmente para efectos de la entrega del mismo para poder construir la vía, de manera que el proyecto de infraestructura de transporte se realiza y se indemniza al poseedor del título.
Licencias ambientales
Otro freno al desarrollo de las obras civiles, son las licencias ambientales. Hoy los tiempos para los trámites de las licencias ambientales de cada proyecto, son amplios y en ocasiones no dependen de la ANLA sino de procedimientos que el contratista debe cumplir, retrasando así el comienzo de las obras.
“Con esta Ley, establecemos reglas claras sobre el contenido y alcance de los estudios que se deben presentar ante las autoridades ambientales para efectos de obtener los permisos y licencias ambientales en cada etapa de los proyectos de infraestructura”, indica el Ministerio de Transporte.
Indica que “estas reglas permitirán mejorar y optimizar los tiempos de expedición de los trámites ambientales, sin afectar la revisión detallada de las autoridades sobre los proyectos de infraestructura”.
La cuarta generación
Sin embargo, la preocupación del sector, de empresarios y de gremios sobre el rumbo de la infraestructura no ha desaparecido sobre todo ahora que se tiene sobre el tapete el programa de cuarta generación de concesiones viales.
Una señal de ello fue la postura de la Cámara Colombiana de Infraestructura, CCI, en el que el presidente del gremio, Juan Martín Caicedo Ferrer, hace algunas observaciones al respecto.
En una carta dirigida a la ministra de Transporte, Cecilia Álvarez-Correa, dice que “gracias a la anuencia de la señora Ministra de Transporte y de su Despacho, desde el pasado mes de octubre se convocó a una comisión técnica de expertos para que, en conjunto con los funcionarios del Ministerio, de la Agencia Nacional de Infraestructura ANI y de Fonade, se revisaran en detalle los aspectos técnicos, financieros y jurídicos del programa de la cuarta generación de concesiones viales”.
En la misma, Caicedo Ferrer señala que frente a los parámetros de diseño, “mediante comunicación remitida a la ANI el pasado 31 de agosto, se puso de manifiesto la preocupación sobre la inexistencia de parámetros uniformes de diseño -velocidades, pendientes máximas, radios de curvatura, obras de estabilidad y drenaje-, dependiendo de la tipología del terreno -escarpado, montañoso, ondulado y plano-, dentro de los requerimientos técnicos en la estructuración de los proyectos”.
Indica el dirigente gremial que “a la fecha no se conoce si las recomendaciones presentadas por la comisión técnica a este respecto han sido incorporadas en la estructuración de cada uno de los proyectos. De no acogerse las mismas, el país y su aparato productivo se enfrentarían a carreteras poco competitivas, sin mayores condiciones de seguridad vial y sobre todo, vulnerables frente a los efectos del cambio climático, es decir, con pobres garantías en la estabilidad de las obras y la operación segura y permanente de las mismas”.
Asimismo, el presidente de la CCI, reiteró la importancia de las exigencias de la ANI frente a los estructuradores del programa 4G, para el cabal cumplimiento de todas las actividades contenidas en los anexos técnicos y la entrega de los productos de ingeniería contractualmente establecidos”.
Indica que “la CCI ha reconocido que las exigencias en materia de estudios y diseños de ingeniería a las firmas estructuradoras ya seleccionadas son altas, sin embargo, por el conocimiento y experiencia técnica de los miembros de la comisión que han revisado el tema, existe una alta probabilidad de que en el corto tiempo que se previó para la ejecución de las correspondientes estructuraciones, no se completen los productos de ingeniería tal y como se solicitan en los anexos técnicos”.
Señala la CCI que “las implicaciones de una deficiencia en el componente técnico tienen que ver primordialmente con la activación de una serie de riesgos en la ejecución de las obras, con consecuencias negativas para el cumplimiento de los cronogramas”.
Recursos insuficientes
Frente a la priorización de los proyectos, el gremio de la infraestructura señala que “es imperativo incorporar criterios de evaluación económica de los proyectos, de tal forma que la inversión de los recursos asignados al programa responda a las necesidades primordiales del aparato productivo del país. En una evaluación preliminar de los costos de construcción de las obras se concluyó que la asignación presupuestal de 44 billones de pesos garantizada por el Gobierno Nacional, sería insuficiente para cubrir los más de 8.000 Km. que ANI desea contratar”.
Respecto a los ajustes indispensables en el contrato estándar, la CCI manifiesta que si bien teóricamente la ANI comparte la asignación de algunos de los riesgos, particularmente en aspectos que tradicionalmente han sido obstáculos para el desarrollo de las obras, tales como la obtención del licenciamiento ambiental, la adquisición predial, la interferencia de redes de servicio público y la consulta con las comunidades, es claro que en la práctica “el sector privado sólo podrá asumir parte de los mismos cuando el ofertante cuente con todos los productos técnicos, financieros y jurídicos completos, es decir, la información necesaria que le permita estimar su ocurrencia y manejo”.
Sostienen los empresarios del sector de infraestructura que “subsiste, en todo caso, una alta probabilidad de ocurrencia de este tipo de riesgos con la consecuente parálisis del proyecto, lo que repercutiría directamente en el cumplimiento y consecuente pago de las llamadas Unidades Funcionales (valoradas cada una de ellas en no menos de 50 millones de dólares), es decir, los tramos de obra que una vez entran en operación permitirían al contratista obtener la remuneración pactada”.
Frente a ello, la CCI explica que “esta situación genera una altísima preocupación tanto para el constructor como para el ente financiador, al no poder contar con los recursos que le permitan dar caja al proyecto y a la vez cubrir las obligaciones de la deuda de manera oportuna”.
Es por ello que se sugiere una revisión detallada de esta forma de pago, garantizando la remuneración aun cuando no se encuentre operando la totalidad de la unidad funcional, por circunstancias ajenas a la voluntad del constructor y a su debida diligencia. Solo de esta manera se garantizará que los proyectos sean financiables en su etapa constructiva.
Asimismo, se debe separar de las remuneraciones, la porción asociada al repago de la obra de aquella asociada a la operación y mantenimiento del proyecto, de forma que el concepto de niveles de servicio no ponga en riesgo el repago de la financiación utilizada para obras que ya hayan sido aceptadas por parte de la ANI.
Licencias
Referente a la licencia ambiental previa al inicio de las obras, Juan Martín Caicedo Ferrer manifiesta que “la propuesta concreta que facilitaría una mejor ejecución del programa de la cuarta generación de concesiones, consiste en la modificación del Decreto 2820 de agosto de 2010 del Ministerio de Ambiente -el cual reglamenta los entregables requeridos para el trámite y la expedición de las licencias ambientales- de tal forma que solamente se requirieran los aspectos fundamentales de ingeniería que garanticen la operación segura y permanente del corredor, además de la no afectación de los recursos naturales de la zona.
Sostiene que “la expedición de la licencia de manera previa al inicio de las obras -aun utilizando el tiempo previsto en la etapa de precalificación de acuerdo con la Ley de APPs- evitaría posteriores discusiones, principalmente con las comunidades y agentes ambientales, causal del principal detonante de las demoras, modificaciones y mayores costos en la ejecución de las obras. Garantizaría, además, una disminución muy importante de los riesgos tanto para el contratista como para el financiador con lo cual el Gobierno obtendría unos ahorros muy significativos en el costo final de las concesiones”.
La expedición de la licencia ambiental, en consulta con las comunidades, con anterioridad a la iniciación de las obras, debería convertirse en un requisito sine qua non para el inicio de los proyectos del programa de la cuarta generación de concesiones en el país.
Sobre los efectos transversales en la financiación por las condiciones expuestas, la CCI dice que “es determinante contar con la participación activa del sector financiero en el éxito que espera tener el desarrollo de la cuarta generación de concesiones viales. Al respecto, los representantes de los bancos de Bogotá, Bancolombia y Davivienda, comparten la totalidad de las preocupaciones aquí planteadas y manifiestan su interés de financiar y apoyar el programa, en cuanto todas las inquietudes y dudas sean despejadas y los ajustes necesarios se realicen previamente al inicio de los procesos”.
Sin embargo, el gremio de infraestructura señala que “consideramos necesario el aplazamiento del cronograma original propuesto por la ANI para el inicio de la precalificación de los primeros proyectos, hasta tanto queden ajustadas y concertadas con el mercado las recomendaciones aquí relacionadas, más las que en el desarrollo de los procesos se vayan presentando. Hacer caso omiso de ellas no se compadecería con el país ni con el esfuerzo realizado a lo largo de estos tres meses por parte del grupo de trabajo conformado para estos efectos”.
Las precalificaciones
En comunicación remitida a la ANI el pasado 10 de diciembre, la CCI recomendó que dentro de los requisitos habilitantes para precalificar por parte de los interesados, se incluyera el de la experiencia técnica.
En efecto, su incorporación se justifica en dos razones fundamentales: la primera de ellas parte del objeto contractual, es decir, la construcción, el mantenimiento y la operación de las principales carreteras del país.
Riñe con la lógica que, en este tipo de contratos, la experiencia técnica de ingeniería no haga parte de las condiciones que deban cumplir los interesados; y en segundo lugar, se perdería uno de los beneficios que se argumentan para utilizar el sistema de precalificación, en este caso, la posibilidad de discutir abiertamente con los precalificados al proceso las condiciones técnicas del proyecto y sus estimaciones económicas, sino también, si es necesaria su complementación, o inclusive, si es susceptible de mejorarse.
Por otra parte, las altas exigencias de cupo de crédito y patrimonio restringen la participación de inversionistas colombianos, quienes han acumulado una experiencia valiosa en el financiamiento de proyectos de infraestructura. En particular, las exigencias de patrimonio definidas por ANI impiden que un fondo de capital privado local pueda invertir en más de un proyecto, dificultando sus decisiones de diversificación de portafolios.
Sobre el modelo financiero de los proyectos:La constante histórica de la demora en la construcción y entrada en operación de los proyectos por los obstáculos tradicionales mencionados en incisos anteriores, encarece el crédito otorgado al contratista para la financiación de las obras, pues lo convierte en una obligación de largo plazo, más incierta y en consecuencia más riesgosa. Esta situación debe reconocerse en el modelo financiero proyectado, es decir, no puede incorporarse el crédito bancario en la etapa constructiva como de corto plazo y por el contrario debe asumirse en las condiciones reales de mercado.
Reclamos del sector privado
Un estudio de Fedesarrollo realizado para la Cámara Colombiana de Infraestructura, CCI, indica que uno de los más apremiantes requerimientos que reclama el aparato productivo colombiano es la construcción de una red de transporte moderna y de alta calidad, con el objetivo de incrementar las posibilidades competitivas del país y de esta manera hacer frente a los retos que impone la mayor apertura económica inducida a través de los Tratados de Libre Comercio (TLC).
Esta tarea exige un volumen de inversiones que escapa al alcance de los esfuerzos fiscales y que necesita ser complementado con importantes recursos de naturaleza privada.
La entidad de investigación señala que la evidencia de los últimos años muestra que la institucionalidad que enmarca la construcción de obras de infraestructura de transporte ha sido insuficiente en alcanzar su objetivo final, que no es otra cosa que mejorar la conectividad del país, reduciendo los tiempos y costos para el transporte de personas y mercancías.
Un estudio de Fedesarrollo expuso que el país tiene que invertir cerca de 20 billones de pesos en los próximos 8 años para equipararse en vías y carreteras a países como Brasil o Perú.
Pero esta situación es solo en vías, ya que como lo dijo el mismo análisis de la entidad investigadora, las condiciones de los puertos están casi a tope y se requiere ampliaciones en las principales terminales para atender la demanda creciente del comercio. Pero ¿cómo llegó el país a esta situación que lo coloca a la cola de las naciones con buenas perspectivas de desarrollo pero mala ejecución de obras?
Para el director de Fedesarrollo, Leonardo Villar, hay que analizar primero la mala calidad de su información sectorial. “No hay cifras oficiales sobre vías pavimentadas (se estiman entre 12.000 y 13.000 Km.), ya que Colombia siempre está por debajo del promedio de América Latina”.
Señala que por ejemplo, “la percepción sobre la calidad empeoró entre 2006 y 2012, excepto en vías férreas, pero tanto en carreteras como en puertos estamos por debajo de lo que se puede pronosticar con base en el tamaño del PIB”.
La tarea en ejecución
El Instituto Nacional de Vías, Invías, precisó que la entidad está haciendo la tarea con la ejecución de proyectos con recursos públicos por $6.8 billones en la presente vigencia, lo que muestra la cuantiosa inversión que hace el gobierno nacional para dotar al país de una infraestructura necesaria para los retos que traen los Acuerdos de Libre Comercio que ya están en marcha.
Invías destacó la transparencia, pluralidad, objetividad y rapidez con que la entidad realizó la adjudicación de los 16 Corredores de Prosperidad por $3.6 billones y los 27 Corredores de Mantenimiento y Rehabilitación por $1.2 billones, logro que fue posible con la implementación de un novedoso método que define el criterio de evaluación de las propuestas económicas al momento de dar lectura a las mismas y la unificación de los pliegos de condiciones, lo que permitió la participación masiva de proponentes nacionales y extranjeros, con 2.445 propuestas recibidas en total entre obra e interventoría para estos procesos, en los que el 82% de las adjudicaciones fueron para empresas colombianas.
La entidad reiteró las oportunidades de negocio que representan los procesos licitatorios que adelanta Invías para el gremio de la ingeniería internacional y que en las últimas adjudicaciones correspondieron en un 8% a empresas extranjeras de España, Ecuador, Brasil, México, Perú, Chile, Argentina e Israel.
Otra iniciativa que ha favorecido la puesta en marcha y correcta ejecución de los proyectos ha sido la política que estos cuenten con estudios y diseños completos y bien estructurados, y también la eliminación de los anticipos que disminuye el riesgo de pérdida de los recursos públicos.
De acuerdo al cronograma de ejecución de los 16 Corredores para la Prosperidad, 2 culminarán obras este año, 8 en el 2014, 1 en el 2015 y 5 más en el 2016.
Igualmente señaló cifras importantes en inversiones relacionadas con la atención de mil puntos críticos en la pasada ola invernal por $900 mil millones; la adjudicación de 57 proyectos menores de mantenimiento y mejoramiento por $138 mil millones y los 715 convenios que se están suscribiendo con las alcaldías para la atención de la red terciaria por $1 billón 117 mil millones, lo que permitirá integrar el campo colombiano, facilitando la salida de los productos agropecuarios y proporcionando al sector rural una competitividad regional.
Inversión en vías
(De US$11.500 millones anuales)
Cubrir rezago 2.300
Demanda futura 9.200
Fuente: ENS