Tras la expedición de los decretos con fuerza de ley que reestructuran la Fiscalía, la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ), tras señalar que “la reforma representa una de las tareas pendientes más importantes para el fortalecimiento de la entidad, que había mantenido prácticamente intacta su estructura desde su entrada en funcionamiento en 1992”, examinó lo promulgado. EL NUEVO SIGLO publica apartes de ese infoirme.
Aspectos positivos
Institucionaliza algunas figuras de las nuevas estrategias de investigación de la entidad
Las estrategias están dirigidas principalmente al fortalecimiento de la lucha contra la criminalidad organizada, que era uno de los objetivos de la implementación sistema penal acusatorio.
Entre las estrategias se cuentan: a) La aplicación de filtros, para archivar oportunamente las denuncias que recibe la FGN por hechos que no son de su competencia; b) La priorización de casos, esto es, el establecimiento de un orden de atención de las investigaciones con base en criterios como la calidad de las víctimas y de los victimarios, la gravedad del delito o el lugar de ocurrencia de los hechos. c) La construcción de contextos, que permitan tener en cuenta los elementos geográficos, económicos, históricos y políticos en los que se enmarcan los hechos delictivos investigados, d) El análisis de las denuncias de forma articulada, rompiendo la lógica imperante en la actualidad en la que cada despacho de fiscalía investiga de forma aislada denuncias que pueden corresponder a una misma organización criminal.
Aumenta la planta de personal de la entidad
La planta total de la FGN pasa de 25.588 a 28.836 funcionarios, lo que representa un incremento del 12,7%.
Los fiscales pasarán de 4.416 a 5.496, un incremento del 24,6%. Por su parte, los investigadores aumentarán en un 63%, pasando de 5.710 a 9.308 funcionarios; de estos 998 serán profesionales. Este último cambio responde a una de las carencias más importantes del sistema penal acusatorio: la insuficiencia de investigadores y la deficiente formación de una parte de ellos, lo que se ha traducido en un estancamiento de las noticias criminales en la fase de indagación.
Busca la especialización y articulación de la policía judicial
Se crean direcciones especializadas de policía judicial al interior de la FGN y se establecen medidas para la articulación de las funciones de policía judicial que ejercen otros organismos del Estado (Policía Nacional, Contraloría, Procuraduría, etc.)
En materia de especialización se crean cinco direcciones de policía judicial en la Fiscalía: delincuencia económica y financiera, extinción de dominio, Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, crimen organizado y aforados constitucionales. En lo que se refiere a la articulación, se crea una Subdirección para la articulación de las policías judiciales externas a la Fiscalía y se ratifica el papel del Fiscal General como coordinador de toda la policía judicial del Estado.
Fortalece la función de la entidad en la política criminal y en el diseño y divulgación de la normatividad penal
Se crean dependencias para suplir el déficit que ha tenido la entidad en el diseño y seguimiento de la política criminal: la Dirección Nacional de Políticas Públicas y Planeación y la Dirección Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales.
Le da relevancia al servicio al ciudadano en la estructura de la entidad
Se crea la Subdirección Nacional de Atención a Víctimas que tiene dentro de sus funciones el diseño de políticas, la coordinación y la capacitación a funcionarios en materia de atención a víctimas; así como la adopción de lineamientos para la implementación de centros integrales de atención y orientación ciudadana.
Apunta a fortalecer la unidad de gestión
Se crean instancias permanentes para la coordinación de políticas y estrategias en la entidad: el Comité de Priorización y el Comité de Gerencia y Coordinación Interna.
Pretende fortalecer la gerencia del Sistema Penal Acusatorio (SPA)
Se crea la Dirección Nacional del Sistema Penal Acusatorio y de la Articulación Interinstitucional que tendrá dentro de sus funciones el análisis de problemáticas y el diseño de estrategias para fortalecer la implementación de la reforma.
Apunta por mejorar la formación de los funcionarios
Se crea la institución universitaria Conocimiento e Innovación para la Justicia (CIJ) para la educación en investigación penal y criminalística.
Este establecimiento público estará dedicado a desarrollar programas de formación en educación superior en áreas propias de la administración de justicia, especialmente en materia penal, con lo que se busca mejorar la calidad y eficiencia de las funciones que ejerce la Fiscalía.
Busca el fortalecimiento de las seccionales de fiscalías
Se incrementa el número de seccionales de fiscalías de 30 a 35: una por cada departamento del país y tres independientes para las ciudades de Bogotá, Cali y Medellín.
Por otra parte, se elimina la desarticulación que existía en la gerencia de las seccionales, que se encontraba fragmentada entre el director de fiscalías, el director del CTI y el director administrativo y financiero. En adelante cada seccional tendrá un único director, y a su turno habrá un Director Nacional de Seccionales que se encargará de la coordinación de las diferentes seccionales del país.
Aspectos negativos
Fracciona excesivamente la dirección de la entidad
Se crea un gran número de direcciones y subdirecciones, que convierten al modelo en una estructura pesada y dividida. Adicionalmente, la existencia de tantas direcciones que se encuentran al mismo nivel obligará a que las decisiones deban escalar al fiscal general para que se vuelvan obligatorias todas las dependencias, trámite que podría generar cuellos de botella que estanquen la gestión de la entidad.
Aunque se entiende que estas divisiones pretenden una mayor especialización y dedicación en ciertas tareas de la Fiscalía, podrá resultar difícil definir los límites de las funciones de cada dirección y subdirección.
Para vencer los problemas que puede generar este fraccionamiento será indispensable el adecuado funcionamiento de las instancias de coordinación que se crearon con la reestructuración, así como de la suficiente claridad sobre las responsabilidades de cada dependencia.
Rigidez de la estructura
Si bien es conveniente la especialización de los fiscales y de la policía judicial en algunos fenómenos criminales, podría ser inconveniente que en la estructura orgánica del Decreto Ley haya quedado plasmada taxativamente la existencia de las subdirecciones de terrorismo, corrupción, derechos humanos, etc. Ello obligará a que cualquier cambio en estas especialidades deba realizarse mediante una norma de igual jerarquía, lo que resta flexibilidad a la estructura de la entidad para adaptarse a los cambios organizacionales que exige la lucha contra el crimen.
Invisibilidad del sistema de responsabilidad de adolescentes
Aunque la estructura de la entidad no tendría necesariamente que hacer referencia a modelos penales específicos o a estrategias de investigación particulares, el modelo propuesto sí lo hace: existe una dirección para el sistema acusatorio, se crea una fiscalía especializada para la justicia transicional, se hacen menciones a la estrategia de filtros de denuncias y de priorización, entre otras. Sin embargo, en los decretos de la reestructuración no se hace referencia al sistema de responsabilidad penal para adolescentes, lo que se espera no sea un síntoma del escaso interés en el tema, pues se trata de una reforma legal que se encuentra en una crisis igual o superior a la que enfrenta el sistema acusatorio y en la cual se encuentran vinculados sujetos de especial protección.
Del buen funcionamiento de este sistema dependerá no solo el destino de los niños, niñas y adolescentes, sino también el futuro de la seguridad y la paz del país.
Retos de la implementación
Fortalecimiento efectivo de las seccionales
La planta de la Fiscalía es global y flexible, lo que significa que los cargos pueden ser distribuidos por el Fiscal General entre las dependencias de la entidad. Esta flexibilidad generalmente ha funcionado en favor del nivel central de la Fiscalía y, como corolario, a costa debilitamiento de las seccionales. Es importante que esta situación se corrija con la implementación de la reforma, pues de ello dependerá que exista igualdad en las condiciones del servicio en las diferentes regiones del país y que la Fiscalía contribuya en el proceso de recuperación del territorio en el que viene avanzando el Estado.
Fortalecimiento de los otros eslabones del sistema penal
El ensanchamiento de la planta de la Fiscalía no logrará generar un impacto real en la lucha contra la impunidad si no se armoniza con la capacidad de acción de las otras entidades operadoras del sistema penal. De nada sirve que un fiscal cuente con los elementos para realizar la acusación si no existen jueces disponibles para celebrar las audiencias, si los funcionarios de Medicina Legal tienen sus agendas copadas o si los Defensores de Familia del ICBF no tienen disponibilidad para atender los juicios orales; deficiencias que ya se observan en el funcionamiento del SPA, pero que se agravarían en el momento en que la capacidad de la Fiscalía se distancie cada vez más de la que tienen las otras instituciones involucradas en el sistema.
Implementación de la carrera
La implementación de la carrera en la Fiscalía ha sufrido diferentes obstáculos que han conducido a que en la actualidad la mayoría de funcionarios se encuentre en provisionalidad. Si esto se suma a los nuevos cargos que se crearon con la reestructuración, se hace notorio el reto que implicará para la entidad poner en marcha los concursos de méritos para llenar las vacantes existentes.
En efecto, según anunció la entidad en los próximos 3 años se realizarán los concursos para 19.000 cargos de carrera; el primero de estos se realizará en 2014 y tendrá un costo aproximado de 15.000 millones de pesos.
Hacer realidad la especialización
Pretender la especialización de los funcionarios en ciertos fenómenos criminales es una buena medida, pero su realización dependerá de que la Fiscalía efectivamente mantenga a las personas en sus cargos y las deje adquirir experiencia en sus funciones. No como ocurre actualmente en que los fiscales e investigadores son sujetos de múltiples rotaciones, lo que no solo afecta las posibilidades de especialización, sino también el avance de los procesos en la entidad solo permanezcan los mejores funcionarios.
Hacer realidad la especialización
Pretender la especialización de los funcionarios en ciertos fenómenos criminales es una buena medida, pero su realización dependerá de que la Fiscalía efectivamente mantenga a las personas en sus cargos y las deje adquirir experiencia en sus funciones. No como ocurre actualmente en que los fiscales e investigadores son sujetos de múltiples rotaciones, lo que no solo afecta las posibilidades de especialización, sino también el avance de los procesos.
Fortalecer las fiscalías delegadas ante la Corte Suprema de Justicia
Si bien es positivo que se haya reforzado la planta de algunas áreas de la entidad, especialmente las de policía judicial, otras permanecieron iguales. Tal es el caso de la planta de fiscales ante la Corte Suprema de Justicia que no tuvo ningún incremento, pese a la importancia y gravedad de los casos que se llevan en estas dependencias. Esto sin contar con el aumento que tuvo la carga de trabajo de estos despachos luego de que el Acto Legislativo 06 de 2011 autorizara al Fiscal General para delegar en el vicefiscal y en los fiscales delegados ante la Corte las acusaciones contra aforados constitucionales. Como consecuencia de esta reforma constitucional, en el año 2012, 1.548 procesos que se encontraban en el despacho del Fiscal General fueron reasignados a estos funcionarios, lo que significa incremento en la carga de más de 100 casos por cada despacho.
Para que esto no termine por afectar el trámite de las investigaciones de altos funcionarios del Estado (las cuales tienen un importante impacto en la opinión pública y de las cuales depende en buena medida la confianza de los ciudadanos en el sistema) serán necesarias dos acciones: 1. Restringir el número de casos que solo por su connotación mediática terminan asignados a fiscales delegados ante la Corte, cuando bien podría atenderlos un fiscal local o seccional. 2. Fortalecer la dependencia con fiscales de otros niveles jerárquicos, que asistan al fiscal delegado ante la Corte Suprema en el trámite de los procesos. Sin embargo, este apoyo tendría que tener limitaciones en las actuaciones que se realizan en los audiencias públicas, pues de lo contrario se podría terminar desnaturalizando el fuero constitucional.
Traslado de los procesos
La creación de las nuevas direcciones especializadas, la desaparición de las Unidades Nacionales y la incorporación de la nueva planta seguramente implicará el traslado de procesos entre despachos, actividad que de no realizarse de forma gradual y controlada podría generar una parálisis en el trámite de los casos.
No desatender el pequeño conflicto
Si bien uno de los objetivos que persigue la reestructuración es fortalecer la lucha contra la criminalidad grave y organizada, esto no puede realizarse a costa de sacrificar la atención de las pequeñas causas penales que afectan a una buena parte de los ciudadanos: hurtos menores que no están vinculados a organizaciones criminales, inasistencia alimentaria, lesiones personales, etc.
En esta medida, será importante que las políticas de depuración y priorización así como las reformas que se han anunciado a la Ley 906 para flexibilizar la aplicación del principio de oportunidad no se salgan de sus cauces, sino que vayan de la mano con modelos de gestión para impulsar la judicialización de los delitos menores; así como con un reforzamiento de la justicia restaurativa, en el que la conciliación no sea solo una forma de depurar la carga de trabajo de la Fiscalía, sino también una manera de lograr la satisfacción a las víctimas y de restablecer el tejido social.
Realizar adecuados nombramientos en las nuevas direcciones de la entidad
El éxito de la implementación de la reestructuración dependerá en buena medida de que las nuevas direcciones queden ocupadas por las personas con mayores conocimientos, probidad, experiencia, capacidades gerenciales y de liderazgo, que permitan que este esfuerzo presupuestal y de gestión que se está realizando redunde en mejores resultados en la lucha contra la impunidad. Será tarea de la Fiscalía rendir cuentas sobre estos impactos, y de la ciudadanía hacerles seguimiento.