En un proyecto de reforma que radicó días atrás en el Congreso, el ente acusador hace el que es, sin duda, el diagnóstico más completo de las falencias del actual sistema para quitarle a los delincuentes los bienes ilícitos. Aquí las más importantes. Documento

 

1.   DISPERSIÓN NORMATIVA:

 

Los principios y reglas que gobiernan la acción de extinción de dominio no se encuentran contenidos en una sola ley. Esta acción se encuentra actualmente regulada en diversas leyes, y la mayoría de sus principios constitucionales son producto de desarrollos jurisprudenciales que deben ser aplicados apelando al efecto erga omnes de las sentencias de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional. Así, tenemos que en materia de extinción de dominio las normas aplicables son las siguientes: Ley 793 de 2005, Ley 1395 de 2010, Ley 1453 de 2011, Código de procedimiento civil y Código de procedimiento penal. En cuanto a los principios constitucionales que gobiernan la acción, ellos están contenidos en las sentencias C-374 de 1997, C-740 de 2003, C-030 de 2006, C-887 de 2004, C-296 de 2011, C-540 de 2011 y múltiples fallos de tutela proferidos por la Honorable Corte Constitucional.

 

2.   EXCLUSIÓN DE remisión al Cpp

 

El artículo 76 de la Ley 1453 de 2011 reformó el artículo 7° de la Ley 793 de 2002, relativo a las normas aplicables en materia de extinción de dominio. Originalmente, esta norma disponía que lo no previsto en la Ley 793 de 2002 se rigiera por los códigos de procedimiento penal y procedimiento civil, en su orden. La reforma introducida en este punto por la Ley 1453 de 2011 consistió en eliminar la remisión que existía al Código de procedimiento penal, para disponer que los vacíos de la Ley 793 fueran llenados única y exclusivamente mediante la remisión al Código de procedimiento civil.

La eliminación de esta remisión al Código de procedimiento penal ha tenido consecuencias muy graves y nocivas para el trámite de extinción de dominio.

 

3.   Jueces de control de garantías.

 

El artículo 81 de la Ley 1453 también introdujo una modificación al artículo 12A de la Ley 793 de 2002, consistente en que el control de garantías y legalidad para la práctica de las técnicas de investigación estaría a cargo de los jueces de extinción de dominio. El problema con esta modificación consiste fundamentalmente, en que la ley le atribuye la competencia para realizar ese control de garantía, única y exclusivamente, a los jueces de extinción de dominio. En Colombia sólo hay tres (3) jueces competentes para extinción de dominio, los cuales deberán declararse impedidos para decidir de fondo aquellos procesos en los que hayan emitido una decisión en materia de control de garantías. Esto significa, que actualmente existe una alta probabilidad de que en múltiples procesos, todos los jueces de extinción de dominio tengan que declararse impedidos por haber ejercido el control de garantías, y nos quedemos sin jueces para decidir de fondo los casos.

A lo anterior se agrega, y es lo más importante, que los jueces de Extinción de dominio son de conocimiento y los que deben ejercer el control de garantías han de ser distintos por su naturaleza y categoría; con el agravante, que esas actividades ya fueron declaradas como constitucionales en cuanto a su realización por parte de los Fiscales, como quedó demostrado en uno de los apartes transcritos de la sentencia.

 

4.   CAUSALES DE NULIDAD:

 

El artículo 84 de la Ley 1453 modificó el artículo 16 de la Ley 793 de 2002, relativo a las causales de nulidad dentro del trámite de extinción de dominio. Originalmente, la Ley 793 disponía que las causales de nulidad dentro del trámite de extinción de dominio serían tres (3) a saber: la falta de competencia, la falta de notificación y la negativa injustificada a decretar una prueba conducente o a practicar una prueba oportunamente decretada; norma revisada y declarada constitucional por la Corte.

La modificación a esta norma consistió en disponer, que ahora sólo se considerarán como causales de nulidad las previstas en el Código de procedimiento civil.  Remisión ésta que dificulta en extremo - por no decir que lleva a un estado de postración - el trámite de las nulidades, porque el Código de procedimiento civil contiene una extensa lista de causales de nulidad, muchas de las cuales ni siquiera guardan relación con el trámite de extinción de dominio, en cuanto no consultan con su naturaleza. Como consecuencia de lo anterior, el trámite de las nulidades no sólo se hizo más complejo, sino que además se abrió una puerta para discutir al interior de los procesos de extinción de dominio, un sin número de nulidades que antes ni siquiera eran consideradas y que no se avienen a la naturaleza, dinámica, necesidades y estructura del proceso citado.

 

5.   NOTIFICACIONES

 

Los numerales 2, 3 y 4  del artículo 13 de la Ley 793 de 2002 disponían el procedimiento para notificar la resolución de inicio del proceso de extinción de dominio. En términos generales estas normas prescribían, que dicha resolución debía notificarse dentro de los cinco (5) días siguientes a las personas afectadas, mediante comunicación dirigida a la dirección conocida. Si ello no fuera posible, la notificación podía surtirse dejando noticia suficiente en la dirección de esa persona. Surtido lo anterior sin lograr la notificación se procedía al emplazamiento mediante edicto por el término de cinco (5) días, al cabo de los cuales se procedía a nombrar un curador ad litem para la defensa de los derechos de las personas que no hubieren comparecido a notificarse; norma conforme a la constitución.

El artículo 82 de la Ley 1453 reformó este procedimiento, en el sentido de que la resolución de inicio debe surtirse de manera personal y en subsidio por aviso, de conformidad con los artículos 315 y 320 del Código de procedimiento civil. Además dispone, que en los eventos previstos en el artículo 318 del Código de procedimiento civil debe procederse al emplazamiento allí consignado.

La reforma introducida ha generado enormes dificultades, consistentes principalmente en la necesidad de efectuar la notificación mediante comunicación remitida por correo certificado, y esto no sólo dilata los términos procesales, sino que además la Fiscalía General de la Nación no tiene los medios para realizar la notificación de esa manera. En el procedimiento civil esta forma de notificación tiene sentido, porque allí ese acto corre por cuenta y a costas del demandante. Pero en el procedimiento de extinción de dominio se convierte en una carga excesiva para la Fiscalía General de la Nación, porque la entidad no debe notificar únicamente al propietario del inmueble afectado, sino también a todos los titulares de derechos reales, lo cual abarca: hipotecas, usufructos, prendas, anticresis, servidumbres, etc. En este sentido, la notificación del inicio de la acción de extinción de dominio frente a un sólo bien puede demandar la notificación a decenas de personas, lo que multiplicado por la cantidad de bienes afectados con la resolución de inicio supone una actividad enorme por parte de la Fiscalía, sólo para efectos de llevar a cabo la notificación de la resolución de inicio. Esta situación no existía antes de dicha reforma.

6.   las causales

 

La Ley 1453 de 2011 eliminó la causal séptima (7) de extinción de dominio, prevista en el artículo 2° de la Ley 793 de 2002. Dicha causal consistía esencialmente, en que podía decretarse la extinción del derecho de dominio cuando en cualquier circunstancia no se justificara el origen lícito de los bienes perseguidos en el proceso. Causal que era muy importante para la extinción del derecho de dominio de bienes pertenecientes a grupos armados ilegales, cuyo origen no pudiera ser establecido y que no fueran reclamados expresamente por alguien. A modo de ejemplo, esta causal era importante para la extinción del dominio de los dineros hallados en las denominadas “caletas”. Sin esta, la judicatura ha comenzado a declarar la improcedencia de la extinción de dominio que se basó en dicha causal, lo cual es sencillamente inconcebible, pero real, con un aspecto adicional: que siendo la Sala de Extinción de Dominio del Tribunal de Bogotá el órgano de cierre en esta materia, frente a esas decisiones tomadas, las opciones procesales para actuar frente a ésta son mínimas.

7.   Duración de procesos

 

En el curso de las discusiones llevadas a cabo en el seno de la Comisión Redactora del Proyecto se llegó intuitivamente a la conclusión, de que el procedimiento de extinción de dominio actual no alcanzaba los niveles de eficiencia y eficacia necesarios para cumplir sus propósitos, debido a su larga duración. Para confirmar si esta percepción del problema era correcta, la Comisión Redactora encargó a uno de sus miembros llevar a cabo un estudio que permitiera aproximarse empíricamente a la realidad de la duración de los procesos de extinción de dominio.  Este estudio se realizó entre los meses de junio, julio y agosto de 2012, de la siguiente forma:

El estudio acerca de la duración de los procesos de extinción de dominio consistió en la revisión física y aleatoria de ochenta y cuatro (84) expedientes: treinta y seis (36) revisados en dos despachos de la Sala de Extinción de Dominio y Enriquecimiento Ilícito del Tribunal Superior de Bogotá D.C., y cuarenta y ocho (48) revisados en los tres juzgados de extinción de dominio existentes.

Los treinta y seis (36) procesos revisados en el Tribunal permitieron obtener información acerca de la duración de las diferentes etapas procesales surtidas durante la fase de juzgamiento, y establecer la duración de los procesos de extinción de dominio desde que se realiza la primera actuación por parte de la Fiscalía General de la Nación hasta la sentencia de segunda instancia. Por su parte, los cuarenta y ocho (48) procesos revisados en los juzgados de extinción de dominio permitieron obtener información más precisa, acerca de la duración de las diferentes etapas procesales que se surten durante la fase de investigación, con miras a identificar los nudos. Es decir, aquellos momentos o etapas en los cuales el proceso se frena, se hace más lento y se dilatan los tiempos judiciales.

Este estudio arrojó las siguientes conclusiones:

üLa muestra aleatoria tomada en la Sala de Extinción de Dominio y Enriquecimiento Ilícito del Tribunal Superior de Bogotá D.C. mostró que los procesos de extinción de dominio tardan en promedio siete (7) años y once (11) días. 

El proceso más cortó de la muestra tardó dos (2) años, un (1) mes y trece (13) días. Se trató de un proceso en el que la designación del curador ad litem tardó apenas ocho (8) días, y en el que no se interpusieron recursos contra las decisiones tomadas por el fiscal de primera instancia. En este proceso, la etapa a cargo de la Fiscalía General de la Nación tardó un (1) año, seis (6) meses y veintiún (21) días. La fase de juzgamiento tardó apenas seis (6) meses y veintisiete (27) días.

El proceso más largo de la muestra tardó trece (13) años, ocho (8) meses y veintiocho (28) días. Se trata de un proceso iniciado en septiembre del año 1998, en vigencia de la Ley 333 de 1996, en el que la etapa a cargo de la Fiscalía duró siete (7) años, dos (2) meses y catorce (14) días, y la etapa de juicio tardó tres (3) años, cinco (5) meses y dieciocho (18) días.

üLa muestra aleatoria tomada en la Sala de Extinción de Dominio y Enriquecimiento Ilícito del Tribunal Superior de Bogotá D.C. mostró que la etapa de juicio en los procesos de extinción de dominio tarda en promedio dos (2) años y siete (7) meses.

üLa muestra de ochenta y cuatro (84) procesos revisados permitió establecer, que la etapa a cargo de la Fiscalía (fase inicial + fase de investigación) en los procesos de extinción de dominio tarda en promedio cuatro (4) años, cinco (5) meses y veintiocho (28) días.

üLa muestra de ochenta y cuatro (84) procesos revisados permitió establecer, que la notificación de la resolución de inicio en los procesos de extinción de dominio tarda en promedio un (1) año, dos (2) meses y doce (12) días.

üLa muestra de ochenta y cuatro (84) procesos revisados permitió establecer, que el proceso de designación del curador ad litem, desde que es nombrada la primera terna hasta que finalmente se posesiona, tarda en promedio dos (2) meses y cinco (5) días.

üDe los ochenta y cuatro (84) procesos revisados, se interpuso recurso de apelación contra la resolución de procedencia en veintisiete (27) casos, lo que equivale al 32,15%. En aquellos casos en que se apeló la resolución de procedencia, su trámite tardó en promedio un (1) año, tres (3) meses y veintisiete (27) días.

8.   Congestión Judicial

 

La Jefatura de la Unidad Nacional Especializada para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos (UNEDLA) remitió el día 24 de agosto de 2012 una comunicación, en la cual suministraba a la Comisión Redactora la siguiente información acerca de la cantidad de procesos a cargo de esa unidad:

üCantidad total procesos de extinción de dominio = 5.090

üCantidad total de procesos en fase inicial = 3.465

üCantidad total de procesos con resolución de inicio = 1.625

üCantidad total de procesos en etapa de juicio =  305

üCantidad total de resoluciones de inicio en notificación = 49

Para atender esta enorme carga laboral conviene mencionar, que la Unidad Nacional para la Extinción del Derecho de Dominio y contra el Lavado de Activos de la Fiscalía General de la Nación dispone de la siguiente planta de personal:

üTreinta y Seis (36) Fiscales especializados de los cuales solo Veintitrés (23) se dedican exclusivamente a extinción de dominio.

üCuarenta y Cuatro (44) Asistentes de Fiscal  y Veintiuno (21) Asistentes Judiciales IV , de los cuales sólo Veintiséis (26) Asistentes de Fiscal y Ocho (8) Asistentes Judiciales se dedican exclusivamente a extinción de dominio.

üQuince (15) Policías Judicial del CTI dedicados exclusivamente a extinción de dominio

üNueve (9)  Policías Judicial de la DIJIN dedicados exclusivamente a extinción de dominio.

Esto significa que si los  procesos existentes se distribuyeran en cantidades iguales entre todos los funcionarios disponibles, tendríamos los siguientes resultados:

üCada fiscal debería manejar 221 procesos de extinción de dominio en promedio.

üCada asistente de fiscal o asistente judicial debería prestar apoyo en la investigación de 149 procesos de extinción de dominio.

üCada policía judicial debería prestar apoyo investigativo en 212 procesos de extinción de dominio.

Dada la complejidad, el tamaño y la connotación de los procesos de extinción de dominio, la carga laboral de estos funcionarios es exageradamente alta, teniendo en cuenta que se trata de justicia especializada y que el ideal es que cada fiscal no manejara más allá de 20 a 30 procesos.

Ahora bien, la congestión en etapa de juzgamiento no es mejor. De acuerdo con lo informado por el Juez Coordinador de los Juzgados Penales del Circuito Especializado de Extinción de Dominio de Bogotá D.C., con corte al 1° de mayo de 2012, los tres (3) juzgados de extinción de dominio tenían en total doscientos veintiún (221) procesos en etapa de juicio. Estos procesos se distribuían así:

 

üJuzgado 1°: Setenta y siete (77) procesos.

üJuzgado 2°: Noventa y cinco (95) procesos.

üJuzgado 3°: Cuarenta y nueve (49) procesos.

Estos doscientos veintiún (221) se distribuían por etapas procesales, de la siguiente manera:

üSesenta y nueve (69) procesos para fallo.

üSeis (6) procesos en etapa de alegatos.

üCiento nueve (109) procesos en etapa de pruebas.

üTreinta y siete (37) procesos en etapa de traslado.

Sumado a lo anterior es importante señalar, que en las condiciones actuales el inventario de procesos de extinción de dominio en etapa de juzgamiento no tiene a disminuir sino a aumentar, lo cual sugiere que la congestión de estos despachos se hace más grave cada día. De acuerdo con la información suministrada por el Juez Coordinador, anualmente ingresan en promedio doscientos dieciocho (218) procesos para juicio: en promedio setenta y dos (72) para cada juzgado.

En contraste con la cantidad de procesos que ingresan, los tres juzgados en su conjunto logran evacuar en promedio ciento setenta y dos (172) procesoscon sentencia cada año: en promedio cada juzgado evacúa cincuenta y siete (57) casos con sentencia al año.

Lo anterior lleva a la conclusión de que pese al significativo esfuerzo de los jueces, anualmente el inventario de procesos de extinción de dominio en juicio aumenta en promedio en ciento tres (103) casos.

Pero aún más, si tenemos en cuenta que la etapa de juzgamiento dura en promedio dos (2) años y siete (7) meses, y que en promedio cada año se evacúan ciento setenta y dos (172) procesos con sentencia, podría pensarse que en el supuesto de que no ingresara ni un solo proceso más a etapa de juicio, tan sólo evacuar los doscientos veintiún (221) procesos que existen actualmente tomaría más de cinco (5) años y dos (2) meses. Es decir: suponiendo que el ingreso de procesos a etapa de juicio se detuviera, ponerse al día tardaría más de cinco (5) años.