Por Jairo Morales Nieto *

Especial para EL NUEVO SIGLO

 

Una bien diseñada estrategia financiera es un elemento clave para el éxito de la transición hacia la paz. Sin ella, es difícil augurar estabilidad política en el corto plazo y menos aún sostenibilidad económica y social en el más largo tiempo. No sólo se trata del cálculo del monto de las inversiones requeridas y la identificación de las fuentes potenciales de financiamiento, tareas que desde luego tendrán que hacerse mediante la elaboración de un cuidadoso y comprehensivo ‘business case’, como se dice en el lenguaje especializado.

En realidad, una estrategia financiera para la paz es mucho más que un análisis de demanda y oferta de recursos de financiamiento requeridos. Se trata de la creación de un ambiente institucional, legal, organizacional y técnico que otorgue confianza, credibilidad y seguridad fiduciaria a los contribuyentes nacionales e internacionales que apuestan por la paz en Colombia.

Hay que demostrarles a los inversionistas de la paz que los recursos financieros se utilizarán para cumplir con los acuerdos de paz y alcanzar los objetivos de estabilización política, seguridad ciudadana y recuperación económica y social de las víctimas y territorios de paz; y, además, asegurar que todo ello se hará en concordancia con principios, normas y buenas prácticas de administración financiera, control, supervisión y evaluación universalmente aceptadas.

Este enfoque de solvencia fiduciaria es válido tanto para la administración de un peso o de cientos de millones de pesos, de modo que no es un asunto de cuantías en sí mismo sino de garantías éticas, morales y materiales que conforman lo que aquí denominaremos obligaciones fiduciarias para la paz.

Este es el propósito de este breve artículo que inaugura una nueva serie de escritos del autor sobre financiamiento e inversiones para la paz, costos y beneficios y, evaluación en términos de resultados e impacto. Acerquemos más nuestra óptica para ver de qué trata el tema de este artículo en particular.

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La construcción de una estrategia financiera para la paz se sostiene en cuatro pilares básicos: (a) un marco legal e institucional (b) un sistema de financiamiento;

(c) un sistema de inversiones; y, (d) un modelo de seguimiento y evaluación.

La palabra clave aquí es ‘construcción’ pues en principio, ninguno de esos pilares existe, así que hay que crearlos y ensamblarlos en forma coherente y sistémica para que produzcan los resultados esperados.

 

Pilar I: Construcción de un marco legal e institucional para la paz

 

Este primer pilar de la estrategia financiera concierne a la creación de una institucionalidad nacional responsable de la movilización, administración y utilización de los recursos financieros destinados a apoyar el proceso de transición.

En un artículo previo del autor denominado ‘Praxis democrática de la paz’ se hizo una descripción algo detallada de la institucionalidad requerida para la administración de la transición hacia la paz con énfasis en los aspectos de gobernabilidad nacional y local y en los mecanismos operacionales para llegar a un consenso y compromiso en la búsqueda de una paz sostenible y duradera.

Resaltamos entonces la necesidad de dotar a dicha institucionalidad con órganos ejecutivos de decisión, operación financiera y técnica responsables de llevar a la práctica los acuerdos de paz y la implementación de la estrategia postconflicto a diseñada por el Gobierno Nacional.

El argumento principal detrás de la construcción de una organización institucional para la administración de la transición hacia la paz gira alrededor de la necesidad de tener un ente visible responsable de las operaciones públicas que demanda el proceso de paz y así evitar la proliferación y dispersión de centros de decisión y operación independientes que pueden producir duplicaciones innecesarias y costosas y hacer difícil las actividades de seguimiento y evaluación.

Obviamente, para que éste propósito de asegurar unidad de mando y decisión se pueda lograr de manera eficiente, el ente a crearse deberá tener un alto grado de descentralización operativa apoyada en organizaciones regionales y locales a ser identificadas o creadas mediante acuerdos de cooperación con los gobiernos departamentales y municipales.

El modelo operacional para la administración de la transición hacia la paz puede ir desde la creación de un ente autónomo nacional hasta la creación de un programa administrado por un organismo especializado del sistema de Naciones Unidas que con el tiempo haga una metamorfosis en una entidad netamente nacional. También se podría pensar en la combinación de ambos enfoques desde el momento de la incepción del ente responsable a crearse.

Lo más importante de la modelación institucional es que la organización que se adopte permita armonizar el enfoque requerido de gobernabilidad democrática con las exigencias de alta gerencia fiduciaria y técnica de modo que se garantice un proceso inversionista público para la paz, transparente, eficaz, eficiente y sostenible.

 

Pilar II: Construcción de un sistema de financiamiento para la paz

 

La ingeniería del financiamiento para la paz es un tema bastante complejo pues involucra el acceso a fondos públicos nacionales y, obviamente también, a recursos financieros aportados por la comunidad internacional mediante empréstitos y/o donaciones que están reguladas por exigentes marcos normativos y legales para su acceso y aplicación. El modelo ideal a seguir, sería la creación de un fondo fiduciario para la paz que tenga plena responsabilidad en la gestión y administración de los recursos financieros nacionales e internacionales a ser captados mediante acuerdos legales con cada una de las fuentes contribuyentes, sean internas o externas.

Algunas de las características principales del Fondo Fiduciario para la paz son:

-        El fondo se constituye con recursos financieros líquidos o en efectivo a ser utilizados exclusivamente para asegurar el logro de los objetivos de consolidación de la paz y desarrollo de las poblaciones y territorios afectados directamente por el conflicto armado secular. Los recursos del fondo deben servir para apalancar otros fondos con el fin multiplicar la capacidad financiera de la estrategia de paz. Los intereses devengados por el fondo se destinarían a cubrir parte de los costos de administración y eventuales riesgos monetarios y financieros (por ejemplo, variaciones en las tasas de interés, tasas de cambio y otros eventos).

-        Las fuentes de recursos internos corresponden a aportes del gobierno central y contribuciones de los gobiernos locales. Estos aportes provienen de recursos fiscales frescos para la paz a ser dispuestos por el gobierno central y también recursos derivados del re-direccionamiento de fondos y rubros ya existentes en el presupuesto nacional, plan nacional de desarrollo, plan de inversiones públicas, plan de regalías, etc.;

-        Los fuentes de recursos externos corresponden a la contratación de empréstitos especiales para la paz suscritos por el gobierno nacional y la banca  internacional y también la donación de recursos de financiamiento de la comunidad internacional (bi y multilateral);

-        Otras fuentes de recursos no-convencionales para la paz podrían ser aportadas por fondos filantrópicos nacionales y mundiales de origen privado y los hermanamientos entre municipios y regiones de países desarrollados y sus pares colombianos.

Un excelente mecanismo para la movilización y apalancamiento de donaciones de la comunidad internacional podría ser la realización de una Conferencia Internacional para la Paz en Colombia. Este evento debe realizarse con el apoyo, liderazgo y coordinación de la comunidad donante internacional.

La confección de una agenda nacional postconflicto con metas claras y precisas a lograrse en corto tiempo y la elaboración de un portafolio de proyectos innovadores y de impacto articulados con los temas prioritarios de la comunidad internacional en la búsqueda de la paz, seguridad humana y desarrollo es una condición básica para acertar en el propósito de la movilización de recursos de la comunidad donante.

 

Pilar III: Construcción de un sistema de inversiones para la paz

 

Un sistema de inversiones para la paz se construye a partir de: (i) la identificación, clasificación y jerarquización de las poblaciones y territorios de paz; (ii) la formulación de planes y proyectos de inversión para esas poblaciones y territorios: y, (iii) la creación de capacidades comunales y locales para la administración y gestión de los proyectos de inversión.

La identificación, clasificación y jerarquización de las poblaciones y territorios de paz usualmente es el resultado de un cuidadoso estudio estadístico y econométrico comprehensivo que permita la conformación de un índice clasificatorio de los municipios de paz, construido a partir de la combinación de múltiples componentes y variables que cubran temas de orden público, niveles de desarraigo, pobreza, desarrollo humano, potencial económico y aspectos ambientales, entre otros.

Los planes y proyectos de inversión para la paz son usualmente de tres tipos: aquellos de ‘respuesta inmediata e impacto rápido’; aquellos de maduración más lenta o de ‘impacto estratégico’ que incluyen pre-inversiones  (estudios) e inversiones como tales; y, aquellos proyectos que crean o fomentan capacidades comunales y locales para la administración y gestión de los proyectos de inversión para la paz.

Los proyectos de impacto rápido son esenciales pues usualmente están relacionados con la satisfacción de necesidades básicas dentro de un amplio espectro de respuestas inmediatas identificadas por las propias comunidades y los gobiernos locales. Los proyectos estratégicos están orientados a resolver problemas más estructurales relacionados con temas de justicia retributiva, equidad distributiva y recuperación económica. Los proyectos de formación de capacidades constituyen una piedra angular de la estrategia postconflicto pues posibilitan la apropiación de las inversiones por parte de las poblaciones y la creación y fortalecimiento de instituciones que protejan los intereses de las poblaciones afectadas por el conflicto bien sean víctimas o desmovilizados.

En la identificación e implementación de los proyectos pueden participar diverso tipo de organizaciones sean éstas nacionales e internacionales, públicas y privadas y/u organizaciones no-gubernamentales, siempre que demuestren que tienen capacidades legales, técnicas, contables y fiduciarias para responder por la efectividad y eficiencia de los proyectos de inversión en las tres modalidades descritas arriba.

El Fondo Fiduciario para la paz sería la entidad encargada de evaluar las capacidades de los entes de implementación a ser propuestos por el organismo nacional responsable de la gestión de la estrategia postconflicto.

 

Pilar IV: Construcción de un sistema de seguimiento y evaluación

La implementación de la estrategia postconflicto debe estar sujeta a periódicas evaluaciones de resultados considerando aspectos de relevancia (alineación de la estrategia con los acuerdos de paz y expectativas de la sociedad), eficacia (logro de objetivos y metas propuestas), eficiencia (economicidad y transparencia en el uso de recursos), sostenibilidad (expectativa de vida de la estrategia en el largo plazo) e impacto (cambios en el bienestar de la población y seguridad ciudadana).

El modelo metodológico de evaluación a seguir debe diseñarse y adoptarse desde el mismo momento en que comienza la implementación de la estrategia post-conflicto. Se trata de un modelo participativo que comprende el nivel nacional, local y comunitario y envuelve a todos los organismos de concertación, decisión e implementación. Considerando la magnitud de la estrategia, es recomendable asignar las funciones permanentes de monitoreo y evaluación a un organismo especializado independiente.

Al final del periodo de implementación de la estrategia, deberá realizarse una evaluación global de impacto en término de los cambios logrados y las lecciones aprendidas para replicar o para evitar caer en los mismos o similares errores en el futuro. Esta evaluación sería una de las grandes contribuciones de Colombia a la paz mundial.

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En las líneas anteriores, he intentado describir los rasgos esenciales de la estrategia financiera para la paz como operación fiduciaria que otorgue credibilidad y confianza a los inversionistas por la paz. Debo reconocer que la discusión quedaría incompleta si no incluyo un factor sine qua non para que la estrategia funcione: una férrea voluntad política para la construcción de los cuatro pilares mencionados y para la re-orientación de los dividendos de la paz en beneficio directo de las poblaciones, territorios e instituciones afectadas por el conflicto secular. Este es un tema que discutiremos en un próximo ensayo dedicado a los beneficios de la paz y su distribución.

 

* Doctor en Economía. Experto Internacional en Paz y Desarrollo. Ciudad del Cabo,

Sudáfrica. Septiembre 2013. jairo@inafcon.com