Paz duradera y sostenible serán palabras vacías si no se especifican temporalidad, efectos esperados e impacto de los acuerdos.
Por Jairo Morales Nieto*
Especial para EL NUEVO SIGLO
CIUDAD DEL CABO
EL tema de la duración de la estrategia postconflicto y de la evaluación de sus impactos esperados está en el núcleo de las preocupaciones de los políticos y estrategas modernos que se ocupan de estos asuntos. La razón es doble. Por un lado, alcanzar objetivos y resultados eficientemente y producir impactos positivos es un paradigma de todas las sociedades y organizaciones modernas; por otro, una estrategia postconflicto y sus respectivas políticas son, por su naturaleza, una acción gubernamental de choque que persigue corregir graves problemas y obtener resultados en el menor tiempo posible y a un costo razonable.
El propósito de este artículo es abrir una discusión pública (ex–ante) sobre lo que los colombianos esperarían alcanzar como resultado de la implementación de una estrategia postconflicto y su duración, más allá del repetido slogan de “alcanzar una paz duradera y sostenible”, que dice mucho pero que al final son palabras vacías si no se les da un contenido específico en términos de temporalidad, efectos esperados e impacto.
Duración
Es difícil establecer tiempos para la ejecución de una estrategia postconflicto exitosa. No obstante, a partir de la experiencia internacional se podría establecer un periodo máximo de 10 años desarrollados en dos grandes ciclos: construcción de la paz y consolidación de la paz, con una duración de cinco años cada uno.
Una estrategia de mayor duración no es deseable ni tampoco viable pues además de ocasionar problemas políticos y excesivas cargas fiscales a la sociedad, con el tiempo, la acción gubernamental (y burocrática) va perdiendo fuerza, credibilidad y eficacia. Lo que la gente espera es terminar de una vez por todas y con prontitud el problema del conflicto armado y dejarlo como un mal recuerdo del pasado que no se debe repetir, para así, atender nuevas realidades políticas y otros problemas sociales y económicos emergentes y prioritarios sin recurrir de nuevo a las armas y a la violencia.
Veamos con algún detalle las características principales de estos dos ciclos en cuanto a su duración y efectos esperados.
Ciclo 1: Construcción de la paz
Este primer ciclo concierne a la plena implementación de los acuerdos de paz considerando sus dimensiones jurídicas, políticas, militares, económicas, sociales y ambientales. Como se mencionó, la duración del ciclo no debería sobrepasar un periodo máximo de cinco años, pero con el predicado de que los objetivos jurídicos, políticos y militares, asociados a la aplicación de la justicia transicional deberán alcanzarse en mucho menor plazo (digamos, en el primer año y medio después de firmados los acuerdos) pues su realización exitosa determina la viabilidad de los otros objetivos relacionados con la aplicación de la justicia retributiva y el desarrollo en los términos que expusimos ampliamente en previos artículos publicados por EL NUEVO SIGLO.
En otras palabras, si no se realiza una desmovilización plena y rápida con entrega de armas y juicios transicionales que satisfagan las expectativas del país y de la comunidad internacional es previsible un tormentoso proceso de pacificación y reconciliación. ¿Imagínense por un momento, cuán difícil seria construir la paz y la reconciliación en medio de tensiones y escaramuzas militares de uno y otro lado y con procesos de desmovilización y desarme a medias?
A los negociadores de paz les corresponde acordar la temporalidad tanto de la desmovilización y desarme como de los juicios transicionales; al gobierno nacional le corresponde, una vez suscritos los acuerdos de paz, ejercer una estricta observancia y vigilancia de los tiempos establecidos y acordados para hacer un ciclo exitoso.
Nuestra argumentación central es que la construcción de la paz debe ser el producto de un plan de choque que persiga el logro de resultados tangibles y medibles en el más corto plazo posible para así asegurar un paso fluido al siguiente ciclo.
Ciclo 2: Consolidación de la paz
Una vez alcanzados los resultados del primer ciclo, la pregunta que habrá que responder es: ¿Cómo asegurar que esos resultados alcanzados sean irreversibles y sostenibles en el largo plazo?Esta pregunta es la razón y origen del segundo ciclo cuya duración máxima, como se dijo, no debería sobrepasar los cinco años.
El concepto de irreversibilidad alude a le necesidad de evitar una recaída del proceso de transición hacia la paz y una vuelta al pasado violento. El concepto de sostenibilidad, por su parte, mira hacia el futuro haciendo que los efectos de la estrategia duren y se sostengan en el tiempo.
¿Cómo es posible hacer todo esto?. Primero, mediante la consolidación de las instituciones y mecanismos de paz que se crearon en el primer ciclo para apoyar los objetivos de la transición (entre otros, hablamos de mecanismos de gobernabilidad nacional y local; mecanismos de justicia retributiva y distributiva; mecanismos para la promoción y protección de la justicia y los derechos humanos; mecanismos para la recuperación económica de los territorios de paz, etc.). Segundo,mediante la promoción de políticas públicas y reformas proactivas y proclives a la paz que a la vez que reduzcan las desigualdades e inequidades sociales, incrementen la eficiencia y la competitividad de las economías y empresas locales y que además generen retornos económicos, financieros y sociales positivos sin producir, desde luego, impactos medio-ambientales negativos. Tercero, mediante la identificación de principios y métodos que guíen la acción gubernamental y la apropiación de todos los mecanismos descritos por parte de las poblaciones y organizaciones residentes en los territorios de paz.
En la realización de este ciclo, los departamentos y las regiones económicas deberán jugar un rol central pues muchos mecanismos municipales y locales que sirvieron a los logros del primer ciclo deben adquirir necesariamente una escala agregada para reducir los costos y tiempos de la transición hacia la paz y el desarrollo y para garantizar la sostenibilidad de los efectos de las políticas gubernamentales en el largo plazo.
En otras palabras, este ciclo es el momentum ideal para la intervención y liderazgo de los gobiernos departamentales que tendrán que planificar y administrar de manera agregada las consecuencias de la estrategia postconflicto, sus políticas y reformas.
Evaluación de resultados e impactos de la estrategia
Al final del periodo de implementación de la estrategia postconflicto deberá realizarse una evaluación global de impacto en términos de los cambios logrados y las lecciones aprendidas para replicar o para evitar caer en los mismos o similares errores en el futuro. Esta evaluación sería una de las grandes contribuciones de Colombia a la paz mundial.
El procedimiento de evaluación, básicamente, consiste de tres operaciones secuenciales: (i) construcción del marco lógico de la estrategia a ser evaluada; (ii) construcción del modelo metodológico de evaluación; y, (iii) montaje de un sistema de monitoreo y evaluación (M&E).
A continuación vamos a intentar describir cada uno de estos pasos tomando como estudio de caso lo que podría ser una estrategia postconflicto para Colombia en los términos que hemos expuesto en la serie de diez artículos del autor sobre paz y desarrollo publicados por este diario. Hay que denotar que el procedimiento metodológico a adoptar debe ser altamente participativo bajo la conducción de especialistas en el tema.
Paso I: Construcción del ‘marco lógico’ de la estrategia. Un marco lógico es un modelo normativo que contiene y describe: los fines teleológicos (o meta-políticos) de la acción gubernamental en cuestión (paz, libertad, justicia y equidad); los objetivos específicos (derechos humanos, seguridad ciudadana, estabilidad política, bienestar social, recuperación económica y sostenibilidad ambiental); y, las metas cuantitativas y cualitativas a alcanzar en un periodo determinado de tiempo.
Un marco lógico debe decir cómo se medirán los resultados teniendo en cuenta indicadores de calidad, cantidad y tiempo, así como los medios de verificación de los resultados; e, identificar los riesgos y/o los factores positivos y negativos que pueden incidir en los resultados esperados.
PASO II: Construcción de un modelo metodológico de evaluación. El modelo aludido parte, por un lado, del establecimiento de una línea de base o punto de partida, y por otro lado, de la identificación de un punto de llegada. La línea de base nos dice cuál es la situación actual expresada y representada mediante indicadores estadísticos confiables. El punto de llegada expresa la situación deseable a alcanzar vis-a-vis estándares institucionales establecidos a nivel nacional e internacional (benchmarking). El reto entonces es reducir en el menor tiempo posible las brechas que existen entre la situación actual y la situación deseable mediante el uso de indicadores mensurables y tangibles.
PASO III: Montaje de un sistema de monitoreo y evaluación. Un sistema de monitoreo y evaluación (M&E) es un procedimiento lógico y metodológico continuo que se basa en el logro de resultados vis-a-vis objetivos esperados. El sistema debe reportar periódicamente sobre el avance en la obtención de los objetivos de la estrategia; debe decir, si los objetivos están siendo alcanzados y probar que ello se está haciendo.
El sistema de M&E debe ser armado por la organización encargada de la administración de la estrategia y debe apoyar tanto los ejercicios de evaluación de resultados como de medición de impacto.
La evaluación de resultados considera aspectos de relevancia (alineación de la estrategia con los acuerdos de paz y expectativas de la sociedad); eficacia (logro de los objetivos y metas propuestas); eficiencia (economicidad y transparencia en el uso de los recursos); y, sostenibilidad (expectativa de vida de la estrategia en el largo plazo).
La evaluación de impacto, por su lado, busca medir los cambios producidos por la operación estratégica en las diversas dimensiones del proceso de transición tras la búsqueda de los objetivos teleológicos (paz, libertad, justicia y equidad) y los objetivos específicos, por ejemplo, cambios en la seguridad ciudadana y sus derechos, estabilidad política, bienestar global de la población, crecimiento económico y mejora en las condiciones medio-ambientales.
Hay una gran diversidad de enfoques y métodos cuantitativos y cualitativos que sirven estos propósitos de medición de impacto. Usualmente los ejercicios de medición de impacto son realizados mediante el uso de modelos cuasi-experimentales estadísticos y econométricos y acuciosas investigaciones de campo que comparan resultados e impactos tomando como referencia poblaciones y territorios “con” y “sin” estrategia para establecer la magnitud de los cambios y los factores que los han causado. Es común que estos estudios se acompañen también con encuestas de opinión y percepción de la ciudadanía sobre los resultados e impactos de la estrategia para detectar el sentimiento nacional sobre los logros (o fracasos) y para corregir la acción gubernamental a su debido tiempo.
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Como se puede concluir, la discusión sobre la duración y evaluación de la estrategia postconflicto es un tema de gran importancia para la salud del proceso de transición hacia la paz y desarrollo.
Haciendo una analogía con la medicina, la estrategia postconflicto busca curar un cuerpo social afectado por una enfermedad muy grave que requiere de cirugías, tratamientos y medicinas efectivas para su rápida sanación. Los médicos especialistas deben vigilar permanentemente la evolución del paciente y reportar sobre su plena recuperación. Si la estrategia médica falla, la salud del paciente entrará en un estado de coma y altísimo riesgo de mortalidad.
Este es en síntesis el mensaje que queremos dejarle al lector, al gobierno y al país para que se emprenda desde ya el diseño de la estrategia postconflicto que, a nuestro juicio, debe ser anunciada al mismo tiempo de la proclamación de la firma de los acuerdos de paz para así despejar desde el comienzo el futuro de la transición hacia la paz y el desarrollo.
*Doctor en Economía. Experto Internacional en Paz y Desarrollo.