Por Organización Internacional del Trabajo (OIT)

Exclusivo para EL NUEVO SIGLO

El empleo informal no agrícola en Colombia ha disminuido de aproximadamente 58 por ciento en 2009 a 55 por ciento en 2013.

A ello han contribuido un favorable ciclo económico, que estuvo acompañado de generación de empleo, y factores institucionales como la creación del Sistema Nacional de Mipymes, los Acuerdos de Formalización Laboral y el Plan de Acción para los Derechos Laborales, además de programas como “Colombia se formaliza”, que han impulsado la formalización empresarial y laboral.

 

Problema continental

El trabajo en condiciones de informalidad es un problema persistente en América Latina y el Caribe. Después de una década de crecimiento económico y reducción en las tasas de desempleo, aún hay 130 millones de personas ocupadas que tienen empleos informales, sin protección social ni derechos laborales.

Pero esto no significa que no haya habido avances en materia de formalización.

En América Latina y el Caribe ha habido aumento del empleo formal, del trabajo asalariado, de la cobertura en protección social. Ahora es importante acelerar este proceso pues durante mucho tiempo en esta región la informalidad creció y se consolidó.

No podemos olvidar que la reducción de la informalidad es un componente esencial de los esfuerzos por reducir la desigualdad y la exclusión social.

La experiencia de estos últimos años confirma que el crecimiento económico es esencial para generar más empleos de mejor calidad, pero no es suficiente. Para reducir la informalidad hay que poner en práctica políticas y acciones deliberadas e integradas que articulen las económicas con las socio laborales y complementen el crecimiento económico, en el marco de una dimensión sostenible del desarrollo.

De hecho, los avances registrados en materia de formalización han tenido como componente clave las políticas implementadas en diversos países. Este proceso de formalización no ha sido uniforme. En algunos países se observaron procesos más acelerados y en periodos relativamente cortos. En otros, los avances han sido más lentos.

En 2013 la Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe inició el Programa de Promoción de la Formalización en América Latina y el Caribe, FORLAC. Este programa tiene tres componentes: a) generación y diseminación de conocimiento en torno las políticas de formalización, b) asistencia técnica a países específicos y c) fortalecimiento de trabajadores y empleadores en formalización.

Las Notas OIT - FORLAC que aquí presentamos forman parte del primer componente. Analizamos experiencias de política pública. Se ha tratado de identificar aquellas más notables según la discusión académica o política.

Las estrategias de formalización requieren de un contexto económico favorable pero también de políticas articuladas que permitan enfrentar un fenómeno que es multidimensional y altamente heterogéneo.

La persistencia de una alta informalidad nos indica que el desafío es grande, y que es necesario aplicar medidas que produzcan resultados sostenibles.

La OIT espera que con la difusión de estas experiencias, se promueva una mayor discusión en torno a las estrategias que los países pueden utilizar para facilitar el tránsito a la formalidad en la región.

 

Crecimiento económico

 

La reducción del empleo informal observada en los últimos años en Colombia obedece a la combinación del crecimiento económico y a las iniciativas legislativas y reformas institucionales implementadas.

El dinamismo económico consolidado en los últimos años ha contribuido a la reducción del empleo informal. Entre 2001 y 2013, el producto por trabajador creció un 26 por ciento, lo que representa un aumento cercano al 2 por ciento anual. Al mismo tiempo, los indicadores de empleo informal muestran una tendencia decreciente, aunque no goza de la celeridad con la que se ha reducido la pobreza, por ejemplo. Esto se debe a que el crecimiento es una condición necesaria pero no suficiente para la formalización del empleo.

El crecimiento de la economía colombiana ha sido impulsado últimamente por sectores de actividad de alta productividad y uso intensivo del capital, pero que adolecen de baja absorción de puestos de trabajo formales y bajos eslabonamientos sectoriales, como el caso de la actividad minera.

Lo mismo se observa al analizar la estructura productiva según estratos, ya que el estrato de alta productividad concentra gran parte del producto y poco porcentaje de la mano de obra, mientras que los estratos con niveles muy bajos de productividad concentran a la mayoría de los ocupados del país.

Por esta razón, es importante analizar también la evolución de la informalidad según la estructura productiva y del empleo. Utilizando el producto por trabajador para clasificar a los estratos productivos, se realiza un ejercicio de descomposición, por estrato (alta, media y baja productividad), de los cambios en la informalidad en el periodo 2009-2012.

En dicho periodo, la tasa de empleo informal no agrícola se redujo aproximadamente un punto porcentual. Se estima que más del 90 por ciento de esta reducción se puede asociar a cambios en la tasa de informalidad al interior de los estratos productivos, mientras que un 6 por ciento estaría asociado a cambios en la estructura del empleo entre estratos. Asimismo, se encuentra que la mayor parte de la reducción de la tasa de informalidad asociada al cambio en la estructura del empleo se asocia a su factor estático. Es decir, gran parte del cambio en la estructura se asocia a la recomposición del empleo entre estratos.

 

Factores de reducción: institucionales

Desde el año 2000 se han aprobado varias iniciativas legislativas para crear nuevas instituciones y asignar mayores recursos con el fin de promover el emprendimiento y la formalización de las unidades productivas.

Entre 2000 y 2011, se aprobó la Ley 590, modificada luego por las leyes 905, 1151 y 1450, cuyo principal interés es el apoyo a las Mipymes. Para ello se creó el Sistema Nacional de Mipymes (integrado por los Consejos Regionales de Mipymes, el Consejo Superior de la Microempresa y el Consejo Superior de la Pequeña y Mediana empresa), con la función de proveer a las Mipymes de apoyo financiero y no financiero. Entre los instrumentos financieros, el Sistema cuenta con líneas de crédito y microseguros (a través de Bancoldex), garantías de crédito (a través del Fondo Nacional de Garantías), un fondo de capital semilla (Fondo Emprender), un fondo de modernización e innovación (Fondo iNNpulsa) y fondos privados. Adicionalmente, el Sistema maneja diferentes programas de apoyo a las Mipymes, como “Emprende Colombia” (procesos de innovación), “Colombia se formaliza” (beneficios en impuesto a la renta, seguridad social y pago o renovación de la matrícula mercantil), “Proyecto Delco” (fortalecimiento de mini-cadenas productivas), “Colombia compra eficiente” (acceso de Mipymes a procesos de licitación pública), “Compre colombiano” (promoción de microempresarios y sus productos) y “Exporta fácil”.

Otro hito importante fue la aprobación de la Ley 1429 de Formalización y Generación de Empleo, en el año 2010. Esta intenta aumentar los beneficios de la formalidad a través de los programas de desarrollo empresarial, y disminuir sus costos por medio de la reducción de trámites y la progresividad en el pago de algunos impuestos y contribuciones sociales, especialmente durante los primeros años de funcionamiento de las pequeñas empresas.

Ocho meses después de que estos incentivos entraran en vigencia, se constituyeron 173.782 nuevas empresas, 83,2 por ciento (144.523) de las cuales se acogió a los beneficios y ahorró 8.000 millones de pesos colombianos. De los 1,4 millones de empresas ya existentes, 87.043 recibieron la amnistía de la deuda por renovación de la matrícula mercantil, lo que generó un ahorro de 22.000 millones de pesos colombianos. A diciembre de 2012 se beneficiaron 424.197 empresas.

Además, el 99 por ciento de las 7.345 pequeñas empresas que se acogieron a estos beneficios entre 2011 y 2013 fueron nuevas empresas. En cuanto al número de empleos formalizados, a marzo de 2013 esta cifra alcanzó los 121.908 trabajadores.

La reducción de la informalidad no solo se logra con un mejor desempeño de la economía y de las políticas de generación de ingresos, sino también con medidas que ayuden a seguir el cumplimiento de la legislación. En este sentido, además de supervisar la aplicación de la legislación laboral a través de la Inspección del Trabajo, recientemente se ha avanzado en la promoción de la formalización de las relaciones laborales, a través del establecimiento de los Acuerdos de Formalización Laboral (AFL) –dispuesto en la Ley 1610 y la Resolucion 321 de 2013–, que previenen conductas contrarias a la formalización. Estos acuerdos permiten crear relaciones constructivas con los empleadores, quienes podrán deducir de sus impuestos el monto por concepto de salarios y aportes a la seguridad social que pagan por los trabajadores que formalizan. Entre 2012 y finales de 2013 se suscribieron 32 AFL, lo que benefició a 25.962 trabajadores que hasta el momento laboraban bajo contratos inestables.

Asimismo, con el fin de implementar el TLC con Estados Unidos, se suscribió el Plan de Acción para los Derechos Laborales, con el fin de proteger los derechos de los trabajadores colombianos y prevenir la violencia contra los sindicatos. Como resultado, el Ministerio de Trabajo contaba, a finales de 2013, con 3,6 inspectores por cada 100.000 trabajadores activos, muy cerca de la meta previamente establecida de 4,27 para el periodo 2010-2014. Además, se mejoró el proceso de inspección de las Empresas de Servicios Temporales (a diciembre de 2011, estaban en curso 20.980 investigaciones administativo laborales y se habían emitido 4.112 sanciones). Por otro lado, en 2011 se incrementaron las sanciones para las Cooperativas de Trabajo Asociado (CTA) –que realizan intermediación laboral indebida–, cuyo número se redujo de 4.307 en 2010 a 2.890 en 2012. Finalmente, en el Ministerio de Trabajo se implementó el Centro de Orientación y Atención Laboral (COLabora) para una mejor atención de quejas y reclamos. En la actualidad, este centro atiende mensualmente a más de 100.000 colombianos.

En los últimos dos años han existido otras acciones conducentes a reducir la informalidad laboral y empresarial en Colombia, cuyos frutos se verán probablemente en los próximos años. En el marco del nuevo modelo de protección para la vejez impulsado por el Ministerio del Trabajo, se ha aprobado el Decreto 2616 (noviembre de 2013), que introduce la posibilidad de vincular a los trabajadores dependientes que laboren por periodos inferiores a un mes a los Sistemas de Pensiones, Riesgos Laborales y Subsidio Familiar. Igualmente, se ha creado el esquema flexible y voluntario de protección para la vejez, denominado Beneficios Económicos Periódicos (BEP), dirigido a aquellas personas que perciben ingresos inferiores a un salario mínimo mensual y, por lo tanto, no pueden proyectar una pensión por el sistema general. Adicionalmente, fueron aprobados el Decreto 721, de abril de 2013, que estableció la obligación de afiliar a los trabajadores domésticos en cajas de compensación (poco más de dos meses después de que la norma entrara en vigencia, el número de trabajadores domésticos afiliados pasó de 8.000 a 22.000); la Ley 1607 de Reforma Tributaria, cuyos alcances entraron en vigencia entre mayo de 2013 y enero de 2014; la Ley 1636 de 2013, que creó el mecanismo de protección al cesante y garantiza la protección social (acceso a la salud, cobertura para la pensión, subsidio familiar y acceso a los servicios de oferta y demanda del empleo y capacitación laboral) de los trabajadores en caso de quedar desempleados; y el decreto 567 de marzo de 2014, que busca estructurar la Red Nacional de Formalización Laboral.

 

 

 

A modo de conclusión

Se puede decir que tanto el crecimiento económico como los factores institucionales han contribuido en el incremento de la formalización en Colombia de 2009 a 2013. Entre los factores institucionales, el apoyo financiero y no financiero a los microempresarios, a través de la creación del Sistema Nacional de Mipymes, y los incentivos tributarios y parafiscales, a través del programa

“Colombia se formaliza”, han jugado un rol central.

Es importante, entonces, destacar el esfuerzo colombiano por asignar mayores recursos al proceso de formalización empresarial. Entre 2008 y 2011, los recursos del Sistema Nacional de Mipyme se incrementaron en 44,7 por ciento, y pasaron de 10,2 a 14,7 billones de pesos. La mayor parte de estos recursos se utilizó en la provisión de líneas y garantías de crédito.

No obstante, es claro que el alcance de este comportamiento, tanto por el crecimiento como por el fortalecimiento institucional aplicado, enfrenta límites en su eficacia, producto de la heterogeneidad de la estructura productiva y del mercado de trabajo que exhibe la economía colombiana.

Aun con un crecimiento relativamente alto de la economía como el registrado en los años estudiados, los resultados en materia de creación de empleos formales no pudieron ser mejores, debido a que la economía colombiana tiende a concentrar los mejores resultados en materia productiva en sectores que generan pocos empleos. Abordar esta característica es crucial para aspirar a mayores y mejores resultados en la reducción del empleo informal en el futuro.

Se hace necesario, también, concertar, a través de un diálogo social tripartito en el seno de la Comisión Permanente para la Concertación de Políticas Laborales y Salariales, las acciones que deberán ser desarrolladas en los próximos años, que permitan dar consistencia a los avances que se han obtenido, y fortalecer los temas aún pendientes, con el fin de acelerar el proceso de formalización laboral.