Con un proyecto de ley que está a la espera del tercer y cuarto debate en el Congreso, el Gobierno busca por fin proporcionar a los colombianos un seguro de desempleo como lo tienen actualmente la mayor parte de países.
Sin embargo, este anhelo de la población no es fácil de que se vuelva realidad y que finalmente ampare y cubra las verdaderas necesidades de los desocupados, sobre todo por los intereses de todo tipo que se generan en el mercado laboral nacional.
Un análisis reciente de Fedesarrollo indica que la duración promedio del desempleo es de 6 meses, con una mayor probabilidad de permanecer este tiempo en situación de desempleo en las mujeres (57,5%) que en los hombres (35,5%) (Ministerio de Trabajo, 2011).
Indica el informe que actualmente rige un aparente seguro de desempleo que es más un subsidio y que fue instaurado en 1999. Este equivale apenas a un pago de 1,5 salarios mínimos legales vigentes. Es otorgado por una sola vez y en cuotas mensuales equivalentes por un período de seis meses.
El auxilio se hace efectivo a través de cuotas al sistema de salud y bonos educativos o para alimentación, dependiendo de la elección del beneficiario. La magnitud del subsidio sin embargo es demasiado pequeña para ser considerada un mecanismo efectivo de protección al cesante.
Durante mucho tiempo, la forma tradicional que los cesantes o desempleados se han protegido cuando se quedan sin ocupación, es hacer uso de las cesantías para atender las necesidades primarias y que no dan espera, como el pago de servicios, cuotas de vivienda y subsistencia por un determinado tiempo.
Sin embargo, cuando el ahorro de las cesantías se acaba, el cesante queda en una situación de desamparo.
Indica Fedesarrollo que “elmecanismo tradicional de protección de los trabajadores en caso de pérdida de empleo ha sido el de las cesantías, las cuales fueron creadas desde la primera mitad del siglo pasado como un salario diferido con carácter de ahorro forzoso”.
Sin embargo, ni siquiera en su concepción original, las cesantías tuvieron propiamente el carácter de auxilio de desempleo por cuanto debían pagarse al trabajador al retirarse de un empleo, independientemente de que quedara cesante o cambiara de ocupación. Además, los asalariados pueden utilizar estos recursos en educación, adquisición y/o mejora de vivienda.
Señala la entidad investigadora que “en la práctica, las cesantías son utilizadas principalmente para cubrir gastos asociados a estos últimos propósitos más que para protegerse ante una situación de desempleo. Más aun, la facilidad para retirar estos recursos promueve que muchas veces gastos corrientes se escondan tras el rubro de mejoras locativas.
Cifras de la Superintendencia Financiera muestran que el retiro de cesantías en 2011 motivado por gastos en educación, y los asociados a la compra y mejora de la vivienda, superaron el 50%. Esto se traduce en un mayor riesgo de sufrir un cambio abrupto en el nivel de ingresos frente a una situación de desempleo.
Sistema efectivo
De lo anterior se desprende la necesidad de contar con un sistema efectivo de protección al cesante en Colombia. El ahorro de los trabajadores, cuando hay, no es suficiente para cubrir su propio desempleo, bien sea por limitaciones en la capacidad de ahorro dados sus ingresos, o por la subestimación de los riesgos asociados a la pérdida de empleo.
Por esa razón, un sistema de protección al cesante ayudaría a reducir la probabilidad de caer en la informalidad o incluso de sufrir trampas de pobreza, tales como las que se generan cuando el desempleado se ve forzado a tomar créditos por fuera del sistema financiero formal, con tasas de interés muy superiores a las de usura, o cuando conlleva el retiro de los hijos del colegio y aumenta con ello la deserción escolar.
Finalmente, favorece al emparejamiento entre la demanda y la oferta laboral, pues al generar un flujo de ingresos durante el período de desempleo, los trabajadores cuentan con mayores chances de emplearse en un trabajo que se ajuste mejor a su capital humano y sus aspiraciones.
El proyecto
Explica Fedesarrollo que el proyecto de Ley que crea el mecanismo de protección al cesante, y que fue aprobado en su segundo debate el 13 de noviembre de 2012, debe abordarse al comenzar la legislatura de este año.
Es importante señalar que en el debate público y político el proyecto ha sufrido modificaciones desde su versión inicial, que han cambiado una parte importante de su sustancia.
“En su concepción seminal, el proyecto buscaba garantizar un ingreso proporcional decreciente del salario que se recibió el último año durante los primeros seis meses en los que se está sin empleo, así como un acompañamiento que permita un pronto retorno al mercado laboral”, sostiene Fedesarrollo.
La iniciativa contempla que el seguro se financiaría a través de un sistema de ahorro individual de carácter obligatorio complementado con un Fondo Solidario.
Sin embargo, la obligatoriedad del ahorro individual eliminaba los problemas de selección adversa, donde los trabajadores con mayor probabilidad de caer desempleados son quienes realmente se afilian.
Asimismo, en la primera iniciativa presentada por el Gobierno Nacional se buscaba restringir el uso de las cesantías al 50% para la compra o construcción de vivienda. Con esto último se buscaba devolver a las cesantías el propósito primigenio de generar ahorros de los trabajadores para cuando estuvieran cesantes.
Sin embargo, su potencial impacto negativo sobre el mercado de vivienda generó una reacción en contra frente al proyecto por parte del Ministerio del ramo y condujo a algunas de las modificaciones.
En efecto, el texto que será discutido en el Congreso, presenta cambios significativos respecto a la versión inicial del proyecto, principalmente en lo referente a la financiación y los beneficios.
En primer lugar, hay que señalar que el mecanismo de protección al cesante está diseñado para los trabajadores asalariados que hagan aportes a las cajas de compensación familiar, es decir, que se excluyen los trabajadores independientes.
La financiación
El esquema de financiación continúa siendo mixto, es decir un sistema de ahorro individual con un componente solidario, pero los aportes individuales se determinan de manera voluntaria. En otras palabras, cada trabajador dependiente decide el monto de sus cesantías destinado al seguro de desempleo.
El componente solidario se estructura a partir de la creación del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (Fosfec), el cual permitiría cubrir las prestaciones de los cesantes que no alcanzan a ahorrar los recursos suficientes para protegerse en su etapa de desempleo, garantizando que esta población mantenga por lo menos los beneficios del Sistema General de Salud y Pensiones, así como los beneficios del Subsidio Familiar.
El Fosfec se alimentaría de una redistribución de los aportes de los recursos del Fondo de Subsidio al Empleo y Desempleo (Fonede) y, a partir de 2015, recibiría un cuarto de punto porcentual de los recursos aportados a las Cajas de Compensación Familiar por parte de los empleadores. Hay que añadir que el proyecto de Ley contempla la posibilidad de que el Fosfec se pueda financiar en períodos de recesión a través del Presupuesto General de la Nación con concepto previo favorable del Confis.
De ser aprobado, el Mecanismo de Protección al Cesante irá muy de la mano con una mayor articulación institucional, pues el Proyecto de Ley comprende la creación del Servicio Público de Empleo (SPE), cuyo objetivo principal es disminuir los costos de información y la duración del desempleo, a la vez que ayuda a encontrar una mayor correspondencia entre características de los trabajadores y los requerimientos de las vacantes, para mejorar el emparejamiento entre la oferta y la demanda de trabajo.
El SPE se articularía con el seguro de desempleo con el propósito de reducir las posibilidades de riesgo moral, al asegurarse que el trabajador en su condición de cesante realice un esfuerzo en la búsqueda de empleo.
Los riesgos
En opinión de Fedesarrollo, los esfuerzos de la actual administración para crear un mecanismo de protección al cesante son oportunos. No obstante, la implementación de un seguro de desempleo en Colombia cuenta con varios elementos a considerar.
El primero de ellos está relacionado con la definición de los parámetros de financiación del programa, a partir de las restricciones fiscales que enfrenta el Gobierno Nacional Central. Ciertamente, el uso de las cesantías individuales para el propósito para el cual fueron creadas inicialmente -apoyar económicamente los períodos de cesantía- es un propósito altamente loable del proyecto, pero resulta claro que su impacto estará limitado por el grado en que esos ahorros individuales sean apalancados por recursos estatales.
En este contexto, el hecho de que el Fosfec pueda ser financiado con recursos de la Nación, abre un peligroso boquete para la sostenibilidad fiscal de nuestro país. Preocupa el nivel de avance de este proyecto de ley sin que se conozcan públicamente los estudios y simulaciones sobre su impacto fiscal.
Esos costos se pueden hacer mayores en la medida en que la utilización del sistema sea voluntaria, tal como quedó en las últimas versiones del proyecto, con todas las implicaciones que ello conlleva en términos de riesgo moral.
En segundo lugar, el Servicio Público de Empleo debe ser más que un mero sistema de información. Debe contener un sistema de incentivos, que aún no se ha diseñado, que promueva que las empresas revelen sus necesidades de contratación.
Más aun, demanda retos de coordinación institucional muy profundos, como la puesta en servicio de la oferta de capacitación del SENA para terminar de afinar aquellos perfiles que no cumplan con la totalidad de los requisitos de capacitación exigidos por los empleadores.
Una limitación adicional tiene que ver con las características mismas del mercado laboral colombiano, pues el seguro corre el riesgo de convertirse en un subsidio a la informalidad. La toma de una decisión de política de esta envergadura requiere un buen mecanismo para diferenciar desempleados de empleados informales.
El proyecto no contempla definiciones claras al respecto y podría facilitar el registro como desempleados de muchas personas que hoy trabajan en la informalidad.
A pesar de ello, Fedesarrollo considera que el tema de la protección al cesante es una bien intencionada iniciativa, siempre que sea financieramente sostenible. La inclusión del Estado como financiador del sistema, posibilidad claramente contemplada en el Proyecto de Ley, demanda un debate técnico mucho más profundo.
Los niveles de informalidad, los mecanismos de incentivos para eliminar las asimetrías de información y el financiamiento, y el eventual impacto fiscal de la medida son los grandes temas que deben guiar la discusión sobre un seguro público de desempleo.
Mecanismos
Además, existe un problema de selección adversa que implica que aquellos trabajadores con mayor riesgo en caer en situación de desempleo son los que tienen los mayores incentivos para participar del seguro. Por otra parte, se pueden producir comportamientos de riesgo moral que incrementen el riesgo de desempleo por la presencia del aseguramiento.
Teóricamente existen dos mecanismos por los cuales se presenta dicho riesgo moral. El primero de ellos se atribuye al incremento del salario de reserva de los trabajadores -esto es, el salario a partir del cual están dispuestos a aceptar un empleo- lo cual puede inducir un aumento en la duración esperada en el período de desempleo.
El segundo, sostiene que la presencia del seguro puede reducir los incentivos de los asegurados a conservar su trabajo y en consecuencia la productividad de los trabajadores ocupados. La disminución de los problemas de riesgo moral está intrínsecamente relacionado con la magnitud de los beneficios y el período cubierto por el seguro.
Una segunda limitación de los seguros de desempleo es que suelen ser financieramente insostenibles a través de mecanismos privados, por lo que terminan convirtiéndose -a la postre- en una inmensa carga fiscal para el Estado. La presión sobre el gasto público puede verse exacerbada en sociedades con altos niveles de informalidad, como la colombiana.
La protección al cesante
Los mecanismos de protección al cesante, y en particular los seguros de desempleo, son un instrumento de política económica ampliamente utilizado por los países desarrollados, pero relativamente nuevo en las economías emergentes.
En efecto, cifras de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) señalan que los seguros de desempleo ostentan una cobertura cercana al 80% de los trabajadores en América del Norte y Europa, mientras que en América Latina y en el África los niveles de cobertura escasamente rondan el 40% y el 10% de los trabajadores, respectivamente.
Aunque se considera una medida altamente costosa desde el punto de vista fiscal, la figura exhibe varias virtudes a resaltar. La natural, es que permite a los hogares reducir su vulnerabilidad frente al comportamiento del ciclo económico, suavizando el consumo en épocas de crisis. Del mismo modo, tiene un favorable impacto contracíclico a nivel macroeconómico, aumentando el gasto en épocas de desaceleración y conteniéndolo durante expansiones, lo cual lo convierte en un estabilizador automático del producto. Finalmente, puede ser un valioso mecanismo redistributivo de la renta.
De hecho, en los países desarrollados constituye quizás el factor más importante para reducir el índice de Gini cuando se lo mide con los ingresos de las personas después de impuestos y transferencias públicas.
En Colombia, la ausencia de un seguro efectivo contra el desempleo ha motivado a la administración Santos a tramitar en el Congreso de la República un proyecto de Ley que busca crear un mecanismo de protección al trabajador cesante, el cual fue aprobado en segundo debate en noviembre pasado y se espera que sea llevado a plenarias de Senado y Cámara en el primer semestre de 2013.
La desocupación
En la última década, la tasa de desempleo promedio en la economía colombiana ha descendido desde 15,6% en 2002 hasta 12,1% en enero de 2013. A esta tendencia favorable se suma el incremento de la oferta laboral, con una tasa global de participación que pasó de cerca del 50% a casi el 60% en el mismo periodo.
Pese a lo anterior, Colombia exhibe de manera persistente una de las tasas de desempleo más altas de toda la región, estando entre 3 y 6 puntos porcentuales por encima de economías como Brasil, Argentina o Perú.
Cerca de 2,7 millones de personas en promedio permanecieron en situación de desempleo en Colombia durante el 2013. La cifra es considerablemente más alta cuando se trata de cuantificar el número de personas que en algún momento del año se vieron afectadas por ese flagelo. En efecto, el empleo en Colombia se caracteriza por una alta volatilidad como consecuencia de la dinámica propia de creación y destrucción del mismo en las actividades productivas.