Esta semana la ONG Congreso Visible presentó  el borrador final de una iniciativa para modificar a fondo la desgastada Ley Quinta o Reglamento Interno de Senado y Cámara, con el fin de fijar unas reglas claras, coherentes y precisas. Ya tiene algunas firmas de parlamentarios respaldando el texto y esperan sumar más. Aquí las bases del  proyecto integral, según su exposición de motivos

 

 

Ley de Bancadas

 

Una de las criticas más frecuentes que se le hace a la ley 974 de 2005, mejor conocida como Ley de Bancadas tiene que ver con que la ley deja vacíos que son aprovechados por los congresistas para evadir responsabilidades con su partido político. No obstante, es preciso aclarar que esos vacíos también son propiciados por la falta de articulación que existe entre los principios y normas de la Ley de Bancadas, los estatutos de los partidos políticos y el Reglamento del Congreso.

En el caso de este último, está diseñado de forma tal que la unidad fundamental es el congresista y no su colectividad, dando prioridad a las decisiones del individuo, lo cual facilita el personalismo en la política y dificulta el control social y la rendición de cuentas.

En consecuencia, el presente proyecto de ley adapta el Reglamento del Congreso, desde sus principios rectores, a la actuación de las Bancadas y el reconocimiento de sus  derechos…

Por estas razones, la iniciativa hace coherente el articulado de la Ley 5 de 1992 al incorporar el tema de bancadas en lo relativo a la designación de voceros, derecho y reglas para intervenir y designación de ponentes. Con estas propuestas se busca que el reglamento del Congreso se adecue a unas corporaciones que funcionan dando prelación a la colectividad, se organice la actividad legislativa y los congresistas se vean precisados a actuar de manera armónica y cohesionada en torno a los intereses de su partido.

Además de resaltar que en toda actuación se dará prioridad a las bancadas, en este apartado se definen los principios que deberán regir su funcionamiento; la definición de los voceros; el periodo de la vocería, su participación en las sesiones plenarias y en congreso en pleno, determinando que en las sesiones de comisión tendrán voz cada uno de los miembros de la misma. También establece que dentro de las funciones de los voceros estará la de informar a las respectivas mesas directivas, de las sanciones establecidas a los miembros de sus bancadas, siempre que ello implique limitación de derechos congresuales y finalmente, se determinan las violaciones al régimen de bancadas. Como objetivo general está el de establecer un sistema de representación en el cual los liderazgos de las bancadas sean más visibles, en la cual los voceros y su junta representen un órgano de vital consulta para las Mesas Directivas de las respectivas cámaras y demás miembros del Congreso.

 

Grupos parlamentarios

 

Así mismo, el proyecto define la conformación de los Grupos Parlamentarios, sus derechos y deberes. La figura de “grupos parlamentarios” en el sistema colombiano se propone como una oportunidad única para fortalecer la participación efectiva de los partidos minoritarios en el Congreso de la República.

Las bancadas minoritarias, en algunos casos unipersonales, o aquellos legisladores de las circunscripciones especiales generalmente no cuentan con garantías al interior de la corporación para promover sus propuestas e incidir en los principales debates de política pública. Esto sucede en el caso colombiano, por un lado porque la noción de minoría se ha confundido con oposición, con lo cual algunos partidos que se declaran independientes o que no pertenecen a ninguna coalición quedan aislados de los principales debates al interior del Congreso. Por otra parte, la existencia de circunscripciones especiales para grupos étnicos (afrocolombianos e indígenas), minorías políticas y colombianos en el exterior, si bien se planteó en la norma como una garantía de inclusión política, en la práctica legislativa ha derivado en la presencia de parlamentarios con la responsabilidad de representar a algunas de las comunidades más vulnerables del país pero con escasa capacidad de incidencia en el trámite legislativo.

La figura de grupos parlamentarios es ampliamente utilizada en regímenes parlamentarios y presidenciales en los cuales existe la representación proporcional y el umbral de participación es relativamente bajo, como lo es especialmente el de las circunscripciones especiales y el de la Cámara de Representantes en Colombia…

 

Grupos interpartidistas

 

En cuanto a los grupos interpartidistas para la defensa de intereses comunes, se reconoce el derecho de los congresistas a defender intereses específicos y promover propuestas estableciendo alianzas por fuera de su bancada, sin ir en detrimento de los lineamientos de su partido.

Esto permite la creación de alianzas interpartidistas sobre temas muy puntuales que son transversales a las líneas de acción de las colectividades, las cuales pueden ser fundamentales en ciertos momentos del debate parlamentario. Sin establecer mayores formalidades como el de formar una comisión legal, o generar burocracia y costos adicionales, se parte de la coordinación espontánea de sus integrantes, permitiendo que estos grupos tengan vocería en los debates que atañen a los intereses comunes declarados. Esta es una opción interesante para aquellos congresistas que identifican temas puntuales de interés interpartidista y buscan promoverlos sin llegar a tener que conformar un grupo parlamentario…

 

Mesas Directivas

 

Las mesas directivas cumplen un rol fundamental en la organización del acontecer legislativo. La mesa distribuye el trabajo entre los miembros de la plenaria, de las comisiones, escoge los ponentes, establece los términos a las ponencias. Aunque el actual reglamento contempla en su “principio de las minorías” el tener algún tipo de representación minoritaria en las Mesas Directivas de plenarias, esta definición es ambigua y se presta para que miembros de una misma coalición, de diferentes partidos, controlen las presidencias y vicepresidencias. Lo que busca la reforma entonces es garantizar a quienes se establezcan como opositores del Gobierno Nacional o sean partidos minoritarios, voz en la Mesa Directiva de tal forma que estén enterados de primera mano de las decisiones que se tomen para la organización del trabajo legislativo. Igualmente, en comisión, se propenderá, como es la tradición en el Congreso Colombiano, que el vicepresidente sea de una fuerza política diferente del Presidente.

La garantía a la oposición en la Mesa Directiva, junto con la existencia de la junta de voceros, permitirá al Congreso buscar espacios de concertación entre los partidos, además de garantizar la voz a las fuerzas minoritarias y de oposición en las decisiones que se tomen en esos espacios.

 

Control Político

 

En materia de control político, el presente proyecto plantea una definición y establece un listado de los tipos de citaciones. Igualmente, instituye un procedimiento general a seguir a la hora de presentar proposiciones de citación, con términos y restricciones claras. Se incorporó la cuestión de la actuación en Bancadas a través de la capacidad de convocatoria de una o más bancadas o grupos parlamentarios, así como la potestad para sustentar o impugnar las proposiciones de citación por parte de los voceros de las bancadas en Plenarias.

Por otra parte, se establece que deberá seguirse un formato único digital para los textos de las proposiciones, y ninguna de ellas podrá ser aprobada sin el cuestionario respectivo. Dichas proposiciones deberán ser publicitadas tanto en Gaceta oficial como en la página Web, la cual ya se constituye como un documento oficial del Congreso. Igualmente, se excluye explícitamente la posibilidad de citar a un funcionario en dos comisiones o en plenarias de ambas cámaras al mismo tiempo. Adicionalmente, se dispone que los funcionarios citados deberán ser notificados a más tardar tres (3) días siguientes a la aprobación y publicación de la citación. Para su respectiva respuesta, el citado tendrá ocho (8) días de plazo para dar respuesta al cuestionario…

 

Del trámite legislativo

 

La iniciativa establece un trámite legislativo más expedito, participativo, transparente y democrático.

Limite al voto secreto:Se limita la utilización del voto secreto, estableciéndolo como procedimiento únicamente para la elección del Procurador General de la Nación y del Contralor General de la República. Se considera pertinente mantener el voto secreto en estos casos debido a que ambos funcionarios tienen jurisdicción disciplinaria sobre los congresistas, motivo por el cual resulta inconveniente que dichos funcionarios conozcan los resultados de su elección.

En los demás casos contemplados actualmente en la Ley 5 de 1992 no es posible realizar votación secreta, en tanto se considera que los congresistas, al representar los intereses ciudadanos, y específicamente de sus electores, deben dejar constancia de cada una de sus decisiones ante la opinión pública. Sin dicho registro no son posibles la rendición de cuentas y el control de la gestión parlamentaria, tanto por organizaciones cívicas y la ciudadanía en general, como por los entes de control estatal.

Dicho de otro modo, el voto nominal potencia la visibilidad de la actuación de los Congresistas, haciendo su labor mucho más transparente.

Formato digital: se crea un formato único digital para las proposiciones, salvamentos de voto, presentación de proyectos, ponencias, entre otros, se establecen para facilitar el acceso y el conocimiento a la ciudadanía en general y a organizaciones de seguimiento de cada uno de los documentos que produce el Congreso. Del mismo modo, el formato único minimiza las posibilidades de pérdida de información y favorece la memoria institucional, así como la constancia de las decisiones y posturas políticas que adopta cada uno de los miembros del Congreso.

Fortalecimiento de la publicidad.Con el presente proyecto se busca favorecer la democracia deliberativa de relevancia constitucional, mediante el aprovechamiento de las tecnologías de la información y la comunicación, al tiempo que se armoniza el Reglamento del Congreso a otros desarrollos legales de la actividad legislativa como la Ley 1431 de 2011. Así, se busca por un lado, formalizar las actividades que ya se realizan en el Congreso, establecer la eficiencia en la publicación, aprovechando de este modo las tecnologías existentes para favorecer la publicidad de la actividad del Congreso y facilitar el seguimiento ciudadano de la misma.

Orden de redacción del proyecto de ley.Como novedad, en la presentación de todo proyecto debe incluirse el nombre alternativo para la ciudadanía, a fin de que la sociedad civil pueda identificar el proyecto con más facilidad. En la parte dispositiva, se mencionarán de forma expresa, las normas que se modifican, adicionan, complementan o derogan, para acabar con la usada muletilla  con la que terminan todos los proyectos de ley, que reza “la presente ley rige a partir de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias”, que ha  dado lugar a una serie de conflictos o antinomias entre leyes en el ordenamiento jurídico. Todo esto será posible gracias al establecimiento del formato único digital.

Requisitos.En desarrollo del principio de publicidad, se codifica el requisito constitucional previsto en el artículo 169 Superior, sobre el anuncio previo a la votación, el cual es un requisito propio del procedimiento legislativo y previo, destinado a informar a los parlamentarios, de los proyectos de ley que se discutirán y aprobarán en la siguiente sesión. En igual sentido, se adicionan los requisitos constitucionales de unidad de materia, de identidad relativa y consecutividad.

Designación de ponentes.La designación de los ponentes se deja en cabeza del Presidente de la Comisión respectiva,quien tendrá el deber de realizar la designación dentro de los cinco (5) días siguientes a la radicación del proyecto; vencido dicho término, esa facultad se trasladará al Vicepresidente de la respectiva Comisión.

El número de ponentes, cuando la ponencia es colegiada, no debe sobrepasar el quórum decisorio de la Comisión respectiva, garantizándose en todo caso, el derecho de representación de las minorías.

Unidad de materia.Se define claramente lo que debe entenderse por unidad de materia, acogiéndose la jurisprudencia proferida en esta materia, como la sentencia C- 932 de 2006 y c- 077 de 2012, entre otras, tendiente a conseguir la sistematización y coherencia normativa en el trámite legislativo.

Presentación de la ponencia.  Se requiere que la ponencia se presente de tal forma que permita la verificación de los cambios producidos en el articulado a lo largo del debate inmediatamente anterior. Los cambios buscan que posterior al paso por primer debate, los cambios propuestos por parte de los ponentes sean discutidos explícitamente, y que no se altere el contenido de lo aprobado en comisión o plenaria…

La publicación de la ponencia deberá realizarse de manera inmediata, eliminándose el plazo de tres (3) días que establece el Reglamento del Congreso vigente. El principio de publicidad, ha sido objeto de un fecundo desarrollo jurisprudencial.

Fortalecimiento de las deliberaciones. … Se considera que es necesario que el inicio de la discusión se lleve a cabo tres (3) días después de la correspondiente publicación del informe de ponencia. De esta forma, se otorga un término prudencial a los congresistas para que puedan conocer y estudiar el contenido de la iniciativa y evitar de esta manera que no sean sorprendidos por la votación de un proyecto de ley que no hayan analizado previamente.

Enmiendaso modificaciones: Se propone una definición de las enmiendas  y se regulan las condiciones que se deben cumplir, a saber: a). Su presentación deberá hacerse en el formato único digital, que se disponga para tal efecto; b). Se fortalece la facultad del Presidente de aplazar la discusión de la enmienda, en aquellos casos en los que exista la duda de si la modificación vulnera la unidad de materia. Precisamente, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que las emniendas tienen un carácter accesorio al proyecto en discusión, y en consecuencia, están limitadas por la “materia y la amplitud temática que tenga el proyecto..”; c). Igualmente, se robustece la facultad del Presidente de rechazar las propuestas que desconozcan el principio de unidad de materia, pero en todo caso, sus decisiones serán apelables ante la misma Comisión  (Art. 158 Constitucional). d). Cada enmienda deberá votarse por separado; e). Finalmente, se propone eliminar las enmiendas a la totalidad del articulado, porque precisamente una modificación que verse sobre la oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto o las que propongan un texto completo alternativo, en el trasfondo comportan una nueva  iniciativa o proponer su archivo.

Siguiendo esta misma línea, se establece que las proposiciones deben ser presentadas en el formato único digital que se elabore para tal efecto y debe incluir los temas y el proyecto en consideración, así como los nombres, el partido y las firmas del autor o autores. Además se establece el deber realizar una sustentación más robusta de la misma…Se incluyen dos nuevas clase de proposiciones: la supresiva y la aditiva, precisamente porque la experiencia legislativa demuestra que existen fuertes discusiones a la hora de determinar el tipo de proposiciones que se discuten.

1.Se elimina la declaración de sesión permanente, porque se considera pertinente que una sesión debería durar todo el tiempo necesario, mientras exista quórum decisorio. La figura de sesión permanente se presta para obstaculizar debates o viciar procedimientos por la ausencia de este requisito formal.

2.Se introduce una modificación en el trámite de urgencia. No obstante que la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha dicho que este término no es preclusivo y que su violación no afecta la validez del trámite de los proyectos de ley, es pertinente precisar por la cortedad del mismo y por ser mandado constitucional, que los 30 días son hábiles y que se cuentan a partir de la iniciación del primer debate en las Comisiones Permanentes respectivas. El Presidente podrá desistir del trámite de urgencia, siempre que no se haya presentado ponencia para primer debate.

 

Ley estatutaria

 

En relación con las leyes estatutarias, se adicionan requisitos constitucionales vigentes  y se precisa el concepto de una legislatura, para efectos de tramitar proyectos de ley estatutarias, atendiendo en esto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Se adiciona un parágrafo sobre la consulta previa a las comunidades indígenas y afro descendientes.  También, en relación con los actos legislativos se adicionan los requisitos constitucionales.