Un conocido refrán reza que “no hay mal que por bien no venga”. Obviamente tratándose del alto impacto en materia de vidas y de coletazo socio-económico, esa filosofía popular no aplica para el caso de la pandemia en Colombia. Sin embargo, lo que sí es claro es que esta emergencia sanitaria puso en evidencia que el gasto social en el país, sobre todo a nivel de subsidios y apoyos estatales directos, sigue teniendo graves problemas de focalización.
Es una problemática ya sobrediagnosticada y frente a la cual se han aplicado muchas medidas en los últimos gobiernos sin que el flagelo haya desaparecido. De hecho, en enero pasado, cuando la revista Forbes le preguntó al director del Departamento Nacional de Planeación (DNP), Luis Alberto Rodríguez, por la depuración del Sistema de Selección de Beneficiarios para Programas Sociales (Sisbén), el alto funcionario precisó que en Colombia el nivel de gasto social “no es muy alto y es similar al de América Latina. Lo que sí tenemos que hacer es que sea cada vez mejor focalizado”.
La Ley 715 de 2001, en el artículo 94, y la Ley 1176 de 2007, en el artículo 24, definen la focalización como el “proceso mediante el cual se garantiza que el gasto social se asigne a los grupos de población más pobre y vulnerable”.
Como se dijo, los últimos gobiernos han tratado de depurar las bases de datos para que los subsidios y demás ayudas estatales lleguen a quienes en verdad las necesitan y no a una cantidad de ‘colados’. De hecho, el Sisben ha tenido varios procesos de depuración pero aún no se perfecciona.
Es más, el 15 pasado de julio el Gobierno puso en marcha la Mesa de equidad, instancia que debe establecer las directrices a sus entidades para la aplicación de políticas tendientes a reducir la pobreza en Colombia. El objetivo no es otro que orientar al Ejecutivo hacia el objetivo común de focalizar, así como de definir las intervenciones pertinentes para atender a la población en situación de pobreza, estableciendo medidas especiales en las zonas más rezagadas del país, en términos de inclusión.
“No es una tarea fácil, sobre todo en un país que destina anualmente más de la tercera parte de su presupuesto nacional a subsidios directos e indirectos de la población, un monto que fácilmente puede superar los 70 u 80 billones de pesos”
La Mesa coordina la implementación de la Ruta de superación de pobreza, cuya principal tarea es la articulación entre las instituciones con oferta social. Dicha instancia, entonces, se proyecta como la principal estrategia y el escenario que permitirá hacer rediseños a los programas sociales para aumentar su efectividad.
Así las cosas, a través de la Mesa la focalización de los programas pretende ser más consecuente con la nueva realidad del país (pospandemia) en términos de superación de pobreza. Por medio de acciones diferenciadas, se busca entonces atender la actual estructura poblacional, que evidencia el envejecimiento de la población y la incidencia de la pobreza en niños, garantizando su atención prioritaria.
No es una tarea fácil, sobre todo en un país que destina anualmente más de la tercera parte de su presupuesto nacional a subsidios directos e indirectos de la población, un monto que fácilmente puede superar los 70 u 80 billones de pesos.
Sin embargo, la necesidad de asegurar que las ayudas lleguen a quienes en realidad las necesitan es un debate que está tomando más eco ahora en medio de la pandemia, puesto que el Estado ha destinado una cifra billonaria para fortalecer subsidios o crear programas de emergencia para ayudar a las personas y familias más golpeadas por la crisis sanitaria.
Los retos
En julio pasado, cuando ya Colombia llevaba cuatro meses de cuarentena, el reconocido economista e investigador Luis Jorge Garay le dijo a EL NUEVO SIGLO que “hay, de cualquier manera, un consenso en torno a que hay ineficiencias y fallas en la focalización de los programas sociales existentes y con costos de transacción muy altos”.
El reto, entonces, es llegar a quienes no eran atendidos, pero también a muchas personas que se empobrecieron durante la pandemia. Juntando las dos circunstancias, la directora de Prosperidad Social, Susana Correa, le calculó en julio a este diario que para los programas que esa entidad maneja, serían unos 1,5 millones de hogares, que actualmente no son beneficiarios de ningún programa del Gobierno y hacen parte de la población vulnerable, los que serían atendidos a partir de 2021.
Foto: Alcaldía de Bogotá
En ese contexto, el presidente Iván Duque recordó, durante la instalación de las sesiones del Congreso, el 20 de julio, que “en medio de la pandemia nació Ingreso solidario, una renta básica de emergencia, para llegar a cerca de tres millones de hogares que nunca habían recibido apoyos del Estado”.
Este programa, que nació para operar durante solo seis meses, ya se extendió hasta junio de 2021, con una inversión que para el año entrante se estima en $2,8 billones. Llegado el momento, podría prolongarse más.
Al lado de Ingreso solidario, el Gobierno tiene trazadas otras líneas de impacto directo como la devolución del IVA y giros extraordinarios a los beneficiarios de programas como Familias en acción, Jóvenes en acción y Colombia mayor, sobre las cuales el mandatario ha dicho que “estamos llegando con ingresos básicos a la universalidad de la población vulnerable en cumplimiento de nuestro objetivo: la equidad y la justicia social”.
De esta manera, planteó Duque, en el marco del llamado “Compromiso por Colombia”, que el objetivo para 2022 en los programas de Transferencias monetarias condicionadas es contar con 3,4 millones de titulares inscritos en los programas.
Para ello, se generarán 277.760 nuevos cupos en Jóvenes en Acción y con el rediseño de Familias en acción se hará un perfeccionamiento de la focalización de los hogares de pobreza y pobreza extrema para la recomposición del programa y alcanzar la cifra de 2,9 millones de hogares inscritos en total.
Así las cosas, en lo que tiene que ver con los programas de Transferencias monetarias no condicionadas, durante los próximos dos años, Prosperidad Social garantizará la correcta entrega de la ayuda a tres millones de hogares a través de Ingreso solidario, a dos millones de hogares con la devolución del IVA, y a más de 1,7 millones de beneficiarios del programa Colombia mayor.
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Renta básica universal
Sin embargo, en medio de este debate sobre la eficiencia de los subsidios y las fallas en su focalización, ha surgido la idea de crear en Colombia la renta básica mensual, que sería una ayuda directa y periódica, de formato permanente, para ayudar a las familias más pobres y vulnerables.
De hecho, ya hay un proyecto de ley radicado en el Senado en esa dirección, que cuenta con el respaldo de varias decenas de congresistas. El Gobierno se mantiene cauteloso al respecto, en tanto que los expertos aseguran que si se aprueba no sería un programa nuevo, sino que tendría que reformarse toda la estructura actual de subsidios (más de treinta) y reordenarlos. De lo contrario, tendría un costo fiscal billonario imposible de financiar, y menos después del alto costo del plan de contingencia de la pandemia.
“El ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, manifestó en la Comisión Cuarta de la Cámara que la idea de la Renta básica le parecía lo suficientemente interesante como para considerarla ‘el próximo paso’ en materia de política social”
En medio de ese debate, la alcaldesa de Bogotá, Claudia López, anunció esta semana que el programa de Renta básica para los hogares más vulnerables de la ciudad, creado en el marco de la emergencia sanitaria, continuará hasta 2023.
López reportó el 23 de julio que un total de 577.842 hogares habían recibido el apoyo de la renta básica de la Alcaldía de Bogotá o del Gobierno nacional. Esa semana, entre el 13 y el 23, durante la tercera entrega de Renta básica, se giraron $16.231 millones para las primeras ocho localidades en cuarentena estricta, beneficiando en esta distribución a 122.144 familias. El monto recibido por cada familia en condición de pobreza fue de $240.000, mientras que a las familias vulnerables llegaron 160.000 pesos.
Algunos sectores de opinión consideran que el Distrito debería dejar que el Gobierno nacional sea el que financie esta estrategia de apoyo social en la ciudad y que la Administración capitalina destine sus recursos a otros frentes, también prioritarios.
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Como se dijo, al Congreso llegó un proyecto que busca establecer una renta básica de un salario mínimo mensual por un periodo de tres meses para la población vulnerable, iniciativa liderada por el senador Iván Marulanda, de la Alianza Verde, con el apoyo de más de medio centenar de senadores y una veintena de representantes de distintas colectividades. Se busca proveer de un salario mínimo legal ($877.000) a nueve millones de hogares que se han visto afectados por la pandemia.
En junio, cuando ya se había hecho un primer intento en el Senado para aprobar la idea, el ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, manifestó en la Comisión Cuarta de la Cámara que la idea de la Renta básica le parecía lo suficientemente interesante como para considerarla “el próximo paso” en materia de política social, señalando que programas para combatir la pobreza como Familias en Acción, Jóvenes en acción y Colombia mayor en el futuro podrían ser reemplazados por mecanismo de Renta básica universal.
El tema, dijo, "es muy exigente en materia de cifras, muy exigente en materia de que todo el mundo tiene que declarar, de que todo el mundo se tiene que formalizar en ese sentido. Para mí sería un avance gigantesco, pero es muy exigente: no es una medida de corto plazo, es una medida de más largo plazo".
“Garay sostuvo que ‘es momento de hacer un análisis riguroso sobre la política social en el país. Hacia el futuro habría que pensar en una renta básica que sustituya los programas sociales del Gobierno o que los racionalice’”
En la ya referida entrevista, Garay sostuvo que “es momento de hacer un análisis riguroso sobre la política social en el país. Hacia el futuro habría que pensar en una renta básica que sustituya los programas sociales del Gobierno o que los racionalice y aproveche esa experiencia para una estricta asignación desde el punto de vista de eficiencia y pertinencia social y con un costo fiscal que resulte financiable dadas las condiciones del país”.
Más propuestas
No es la única propuesta legislativa sobre la materia. El Centro Democrático tiene en su agenda varias medidas planteadas por el expresidente y ahora exsenador Álvaro Uribe, como crear un bono solidario para los niños nacidos en familias vulnerables, financiado con el impuesto al patrimonio. Los beneficiados de este programa podrían gastar esos recursos en pensiones o en educación superior.
Y la bancada de La U, por impulso de la representante por Atlántico, Martha Villalba, radicó un proyecto para que se cree el Ingreso mujer, como estrategia para compensar a las madres cabeza de hogar que no pueden trabajar por no tener a quién o cómo pagar para delegar las tareas del cuidado.
Como se ve, si bien hay consenso en torno a que se requiere ordenar mejor la estructura de subsidios y ayudas estatales a los sectores y personas más necesitadas, hacerlo es una tarea muy complicada, más aún si lo que se busca es avanzar hacia la Renta Básica Universal como un instrumento permanente de carácter nacional.
Impacto de programas
Esta semana, la bancada del Centro Democrático en la Comisión Tercera del Senado adelantó un debate de control político sobre el impacto, alcance e importancia de los programas sociales del Gobierno nacional, para atender a los colombianos en condición de vulnerabilidad.
En su presentación, la senadora María del Rosario Guerra dijo que en Colombia 4,9 millones de hogares están siendo beneficiados con al menos uno de los programas de transferencias monetarias del Gobierno. Señaló que “algunos hogares acceden a más de un beneficio; lo cual, si bien es de gran importancia, no cubre el total de la población en condición de vulnerabilidad. Todavía hay 2,5 millones de hogares potenciales que no están siendo cubiertos por alguno de los programas sociales”.
Para Guerra, los programas sociales del Gobierno han mostrado efectos positivos sobre la población, en los que se destaca la reducción de la pobreza y pobreza extrema de familias beneficiarias, incrementos en la probabilidad de inserción y permanencia de jóvenes a Instituciones de Educación Superior, aumento en la probabilidad de incorporación de jóvenes en el mercado laboral formal, entre otros.
“El senador Fernando Araujo, dijo que, en el Presupuesto General de la Nación del 2021 habrá un rubro para los subsidios de $93 billones. Sin embargo, consideró inaceptable que el 50% de los subsidios esté dirigido a colombianos de más altos ingresos”.
Por su parte, el senador Fernando Araujo, dijo que, en el Presupuesto General de la Nación del 2021 habrá un rubro para los subsidios de $93 billones. Sin embargo, consideró inaceptable que el 50% de los subsidios esté dirigido a colombianos de más altos ingresos, expresando que "se deben revisar las asignaciones para que se regule su entrega", puntualizando que “los subsidios no son para perpetuar la pobreza, éstos son para acabar la pobreza”.
Según el senador Ciro Ramírez, el avance que ha tenido el país en los últimos 20 años en la atención de los programas sociales ha sido cerrar las brechas de pobreza. Explicó que la brecha de pobreza per cápita, está en $42.506 y que cuando se incluye Ingreso Solidario la brecha disminuye a $37.540, juzgando que “estos programas sociales y las transferencias monetarias no condicionadas, que creó el Gobierno de manera rápida, para atender la pandemia, lograron su objetivo en la mitigación del choque económico del país”.
Sisbén, herramienta de focalización
En un par de anotaciones de su artículo El gasto social enfocado a las familias más pobres, publicado con motivo de los 50 años de Fedesarrollo, el exgerente del Banco de la República, Miguel Urrutia, señaló que aunque el índice de NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas) y los índices de pobreza multidimensional y monetaria “permiten cuantificar el avance en materia de bienestar social en ciertos aspectos, el principal instrumento de focalización del gasto social en Colombia” es el Sisbén.
- Editorial: ¿“Renta básica universal”?
“El sistema se basa en la construcción de un índice a partir de variables asociadas a las características de las viviendas, acceso a servicios públicos, composición y características del núcleo familiar, condiciones sociodemográfcas, educación e ingresos. El sistema se aplicó por primera vez en 1994 y permanece vigente, con cuatro olas de revisión en su aplicación. Su creación es muestra de los avances en materia de medición de pobreza y focalización del gasto social que tuvo el país a finales del siglo XX”