Por Gustavo Veloza Posada
Periodista EL NUEVO SIGLO
Cuando a partir del 1 de enero de 2012 entró en vigencia el Sistema General de Regalías (SGR), se incrementó el alcance de la inversión de estos recursos a todas las regiones de Colombia, no solo a aquellas vinculadas con la explotación de recursos naturales no renovables y de igual forma se buscó garantizar el principio de equidad regional, así como aumentar la competitividad del país en general.
La reforma permitió la flexibilización en el uso de las regalías como una forma de aumentar la autonomía de las entidades territoriales y favorecer el aprovechamiento de economías de escala en las regiones por medio de la libre integración y formulación de proyectos de inversión en estas.
Desde allí surgieron los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), entidades sin personería jurídica, compuestas por miembros que trabajan con carácter ad-honorem, para definir la inversión de regalías a partir de proyectos presentados mediante el buen gobierno, pero que no contaron con una supervisión ni control eficiente sobre todo en algunas alcaldías y gobernaciones.
Ocho años más tarde, y después de haber cambiado la distribución de los recursos de las regalías por explotación de recursos de petróleo, gas y minerales, y tras exacerbarse el conflicto social en las regiones productoras, a través del rechazo a los proyectos de exploración y producción, Colombia definió un nuevo ajuste del esquema con lo que aparentemente llega la luz al final del túnel.
En efecto, en diciembre del 2020 se aprobó la reforma del sistema de regalías que comenzó a regir en este bienio 2021-2022.
Uno de los aspectos más importantes, es que un 5% de todo el monto que se apruebe cada dos años se destinará al tema medioambiental, de los cuales 1% lo recibirán las áreas ambientales estratégicas; 2% llegarán provenientes del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, mientras que los 2% restantes provendrán de los fondos girados a los municipios.
Para el ministro de Minas y Energía, Diego Mesa, los recursos de las regalías, provenientes de las actividades de minería e hidrocarburos, contribuyen al cierre de brechas y a impulsar la reactivación económica en las regiones.
“Con la reforma al SGR, este nuevo presupuesto bienal cumple con la intención del Gobierno de aumentar las asignaciones para las regiones productoras, que pasan del 11% al 25%, manteniendo recursos para las demás zonas del país. Además, se otorga mayor autonomía a las regiones para que los recursos mejoren la calidad de vida de las comunidades”, sostuvo el jefe de la cartera.
Asimismo, los pueblos indígenas, las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y el pueblo ROM o gitano tendrán una asignación para el bienio 2021-2022 cercana a los $358.000 millones. Por otra parte, los recursos para ciencia, tecnología e innovación aumentan del 9,5% al 10%, con lo cual totalizan $1,54 billones y a la asignación para la paz le corresponderán $1,1 billones.
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Los avances
Así como las regiones y zonas productoras recibirán más del doble del porcentaje que hoy les llega de forma directa (pasará del 11% al 25%), otro avance fundamental tiene que ver con la asignación de recursos a los municipios más pobres.
En este sentido, el porcentaje para más de 800 municipios pasará del 10,7% del total al 15%, lo que implicará, si se parte de la cifra de ingresos corrientes de regalías en el bienio ($18,28 billones de $24 billones en total, sumando mayor recaudo e intereses), que las poblaciones más deprimidas del país contarán con $2,74 billones. Asimismo, el porcentaje para ciencia y tecnología subirá, al pasar del 9,5 al 10%.
El Presupuesto
Gracias a la producción minera y petrolera, el país ahora cuenta con un presupuesto de $17,3 billones en regalías para desarrollar programas de salud, vivienda, educación, investigación y medio ambiente.
Estos dineros, aprobados por el Congreso de la República, y que corresponden al presupuesto del SGR, permitirán que un 93% de monto total de los recursos, es decir $16 billones se destinen a proyectos de inversión.
El presupuesto aprobado, en comparación con el de la anterior vigencia (2019-2020) representa una reducción de $1,9 billones. De acuerdo con el Ministerio de Hacienda, esta situación se explica por la crisis de precios del petróleo de comienzos de año y la baja demanda del material que se desencadenó por la emergencia sanitaria debido a la covid-19.
El presupuesto de regalías para el bienio 2021-2022 está constituido por $15,4 billones de ingresos corrientes, $1,8 billones de rendimientos financieros y $75.000 millones de excedentes financieros del Sistema.
Por regiones, la asignación para inversión se divide así: Caribe $3,6 billones; Llanos $2,9 billones; Centro Oriente, $1,7 billones; Pacífico, $1,4 billones; Centro Sur Amazonía, $1,2 billones y Eje Cafetero, $1,05 billones.
Pros y contra
El presidente de la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF), Mauricio Santa María, al referirse a la nueva Ley del SGR, dice que “el primer cambio que introduce la reforma es establecer lineamientos más 'generales' para ganar discrecionalidad en la asignación prospectiva de los recursos. En ese sentido, se eliminan los 23 rubros en los que se distribuye el presupuesto de regalías, con excepción del porcentaje destinado a la asignación para la paz (7%), respetando así lo dispuesto por el Acto Legislativo 04 de 2017 (Acuerdos del Teatro Colón). Asimismo, se prescinde de los denominados 'fondos' que introdujo la reforma de 2012, buscando reducciones en la burocracia del sistema y ganancias en su eficiencia”.
Asegura que “en segunda medida, se rebalancea la distribución del presupuesto del SGR en favor de las regiones productoras-transportadoras (25% del total frente al 13% actual). Enhorabuena, estas mayores asignaciones deberían ayudar a morigerar el problema de freeriding (subinversión) generado por la reforma de 2012, en donde los municipios y departamentos productores no se sentían debidamente compensados por los costos asociados a la explotación de sus territorios. De ahí la multiplicidad de las llamadas ''Consultas-Populares”, estando pendiente aún la reglamentación de la coordinación Estado-territorios ordenada por la Corte Constitucional, que da prevalencia al desarrollo de proyectos de interés nacional (siendo el Estado el dueño del subsuelo)”.
Dice el directivo que “en efecto, preocupa que el rubro de ahorro-estabilización pasará de representar unos $2.7 billones promedio/bienio en la última década a menos de $1 billón a partir de 2021. ANIF es de la opinión que allí debieron haberse mantenido esos expedientes de ahorro precautelativo”.
Sin embargo, Santa María manifiesta que “un punto crítico de la reforma radica en lograr una mayor ejecución y eficiencia en el manejo de los recursos del SGR a través de ajustes en el funcionamiento de los OCAD. Si bien estos cuerpos nacieron con el ánimo de robustecer el carácter técnico-colegiado de las decisiones de inversión, su limitada capacidad operativa en muchos casos derivó en bajas ejecuciones presupuestales (solo el 40% en las últimas vigencias)”.
Recursos guardados
Por otra parte, el exministro Juan Carlos Echeverry, sostiene que de las regalías que salen de la producción del carbón, el gas, el petróleo, se tenía hasta diciembre de 2020 un saldo disponible $13,7 billones, pero si a eso se le suma el presupuesto de regalías para este año y el 2022 serían $24 billones.
De acuerdo con el exministro, “hoy hay tres veces más de recursos de regalías que hace tres años, esos dineros deberían estar en la reactivación y no en caja, porque esa plata no se está ejecutando y porque hay un miedo en el ambiente a las investigaciones de la Contraloría, la Fiscalía y la Procuraduría, que meten miedo a los funcionarios”.
Indica Echeverry que “otro elemento es la falta de buenos proyectos que desarrollen las alcaldías y los departamentos, incluso del mismo Gobierno. No presentan proyectos concretos, otro elemento es que no se presentan proyectos maduros, con buena planeación, y por último se tienen que escoger buenos contratistas que desarrollen bien los proyectos en el tiempo y con los dineros asignados”.
Puntualiza el exministro de Hacienda, que “la plata está quieta, pero esa plata se debe gastar, mire como están hoy el desempleo, eso podría generar mucho empleo, hace poco se hizo la reforma, pero ni el Departamento Nacional de Planeación ni el Ministerio de Hacienda, se meten mucho en ese control y ponen trabas para desarrollar proyectos”.
La transparencia
En esta visión positiva sobre el nuevo sistema y la transparencia en el manejo de las regalías, la subdirectora general territorial del Departamento Nacional de Planeación, Amparo García Montaña, explicó que la entrada en vigor del nuevo Sistema General de Regalías (SGR), va a generar una mayor transparencia en el manejo de los dineros que arrojan la explotación de los recursos minero energéticos del país. De la subdirectora general, depende la Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional, Vigilancia de las Regalías, Ambiente y Desarrollo Sostenible y Sistema General de Regalías (SGR).
Sin duda, el eje fundamental del SGR es proporcionar a las regiones un mayor impulso al desarrollo de proyectos de educación, infraestructura, alimentación y de ciencia, comunidades y medio ambiente. Sin embargo, ahora tiene un componente fundamental para ponerle lupa a la eficiencia en la ejecución de los presupuestos y finalización de las obras y ahora hay un control social que puede hacer la participación ciudadana, sobre todo con los OCAD y con la contratación directa.
Es decir, de la mano de la dirección del SGR, y de los entes de control, pueden llevar a cabo acciones que terminen en la judicialización tanto de alcaldes o gobernadores y contratantes, si deciden llevar adelante actos de corrupción o levantar obras sin sentido que antes se denominaban ‘elefantes blancos’.
Al respecto, García Montaña sostiene que “el nuevo sistema fortalece la descentralización y autonomía de las entidades territoriales porque son los alcaldes y gobernadores quienes en su territorio deben, priorizar, viabilizar, aprobar los proyectos de acuerdo con sus necesidades. El DNP brinda acompañamiento a las entidades territoriales para mejorar la calidad en formulación de proyectos de inversión y manejo de herramientas diseñadas. En ese sentido, se brinda asistencia técnica para aprobar nuevas inversiones”.
Precisamente sobre las revisiones a esas inversiones, la subdirectora de Planeación dice que “desde el 7 de agosto de 2018 a la fecha se han realizado 8.104 revisiones a proyectos y 6.111 mesas técnicas. Durante el 2021 se han realizado 1.152 revisiones en 1.005 mesas técnicas, es decir, en promedio se programan 42 mesas técnicas a la semana. De otra parte, el DNP evalúa el desempeño de las entidades territoriales en la ejecución de los proyectos a través del Índice de Gestión de Proyectos de Regalías, mediante el reporte de ejecución de proyectos de inversión financiados con regalías que realizan principalmente alcaldías y gobernaciones”.
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Auditores ciudadanos
La subdirectora de Planeación Nacional, Amparo García Montaña, dice que “se dispuso el Aplicativo Auditores Ciudadanos, herramienta web que permite y facilita la participación ciudadana para control social autónomo por parte de los ciudadanos, para vigilar la gestión pública de los proyectos de inversión financiados con recursos de las regalías. Lo que se suma a la expedición de nuevas normas que han permitido reglamentar la reforma con el fin de garantizar la operatividad del Sistema”.
Respecto a si las regiones se están demorando en el diseño y presentación de proyectos, explica que “cada Órgano Colegiado de Administración y Decisión tiene una dinámica diferente de presentación de proyectos en las diferentes fuentes del Sistema. Con corte al 16 de julio se encontraban en trámite y con viabilidad positiva 21 proyectos por $447.000 millones, los cuales son susceptibles de financiación por parte de los OCAD Regionales. El OCAD Paz presenta 85 proyectos por $1,7 billones con verificación de requisitos siendo susceptibles de ser financiados con estos recursos”.
Indica García Montaña, que “de enero al15 de julio del presente año se han aprobado 850 proyectos por $5,3 billones bajo las reglas de la nueva Ley de Regalías. Para los recursos que se aprueban directamente por las entidades territoriales, sin tener que citarse en un OCAD, su ritmo es diferente ya que este tiene en cuenta su capacidad de gestión en formulación y estructuración de proyectos. A la fecha, se han aprobado directamente 577 iniciativas por $2,3 billones”.
Añade que “en el caso de OCAD Paz se contaba con una disponibilidad de recursos de $4,2 billones para el bienio 2021 y 2022, de los cuales ya se han aprobado 188 proyectos por $2,6 billones. En OCAD CTeI se contaba con $1,2 billones, de los cuales se han aprobado 76 proyectos por $263.000 millones y en OCAD Regional para el bienio hay disponible $1,7 billones aproximadamente”.
La descentralización de recursos
Sobre si ha tenido un buen recibimiento el Sistema General de Regalías y cómo es el manejo actual, la misma subdirectora del DNP, dice que “las entidades territoriales reconocen que la nueva Ley de Regalías fortaleció la descentralización de las entidades territoriales. Se pasó de tener 1.152 Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) a solo ocho. El 60% del total de las regalías está siendo aprobado directamente por alcaldes y gobernadores sin necesidad de ir al OCAD. Otro de los puntos importantes a tener en cuenta como resultado de la implementación de la nueva ley es que, por primera vez, se asignan recursos para el medio ambiente y se mantienen los recursos para la paz”.
De igual manera, García Montaño elogia que “por primera vez serán beneficiarios directos los pueblos indígenas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, y el pueblo ROM o gitano de un porcentaje de la asignación para la inversión local. Los proyectos serán priorizados y aprobados de forma autónoma en instancias de decisión conformadas por ellos mismos, lo cual otorgará una mayor gobernanza de estos recursos por las propias comunidades minoritarias”.
De si con la nueva ley hay una mejor eficiencia y transparencia en el manejo de las regalías, asegura que “la medición del desempeño de las entidades en la gestión de los recursos, ya que aquellas que obtengan un adecuado desempeño podrán definir y ejecutar directamente sus proyectos de inversión. Las que no, se les brindará asistencia técnica con el fin de fortalecer sus capacidades y mejorar su desempeño”.