Tras un diagnóstico a fondo de la estructura tributaria en Colombia, señalando sus puntos fuertes y débiles, la Comisión de Expertos confeccionada el año pasado para tal fin, le presentó ayer al Gobierno su informe, planteando las bases de una reingeniería a todo el sistema impositivo, empezando por depurar exenciones y exclusiones, así como aumentar la base de pagadores de tributos en el país.

Todas estas conclusiones serán insumo clave para la reforma “fiscal y social” que presentará el Gobierno al país y el Congreso en los próximos días. 

Bert Brys, secretario técnico de la Comisión de Expertos, explicó los cambios que debería experimentar el país en términos de sistema tributario para reducir la carga de impuestos a empresas y aumentar la base de personas naturales. 

En ese sentido, fue enfático en decir que la próxima reforma impositiva deberá hacerse en un tiempo justo. Es decir, no muy lento, para así mandar un mensaje de tranquilidad a los mercados; y no muy rápido, para tener una propuesta bien pensada y que no afecte la recuperación económica en la pospandemia. 

La Comisión encontró que Colombia se enfrenta al reto de cambiar un sistema que genera un costo fiscal, en exenciones, de $69,1 billones, que representa el 6,5 % del PIB. 

Aquí es clave que la Comisión hizo una corrección de los costos tributarios de las exenciones y exclusiones en 2019, que pasaron de ser $92 billones a $69,1 billones por un cambio en la metodología

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Los expertos también analizaron el comportamiento de la evasión en IVA, que es de un orden de $20,7 billones, mientras que la evasión en renta es de $21,6 billones.

Según Brys, la Comisión encontró una serie de modificaciones clave para eliminar distorsiones del sistema tributario y que lo harían un tanto más justo.  Esto partiendo de la tesis de que Colombia ha introducido impuestos distorsionantes poco comunes en el mundo que aumentan la complejidad del sistema, como los impuestos del 4×1.000 a las transacciones financieras y el de industria y comercio (ICA). Por tal razón, recomienda la Comisión ambos tributos. 

Otro cambio que ve como urgente la Comisión tiene que ver con el hecho de que en el país no se distribuyen dividendos debido a los impuestos de recaptación. 

“Esto hace que los negocios no se conviertan en asociaciones anónimas y por esto los dividendos se conciben como ingresos”, advirtió Brys en nombre de la Comisión. 

De otro lado, advirtió la Comisión que el impuesto a la renta es especialmente angosto y hay varios puntos por mejorar. 

“Colombia tiene deducciones tributarias que le permiten a la gente solicitar reducción de impuestos que pueden llegar a ser el 25% de sus ingresos”, complementó Brys. 

El IVA

Por lo demás, y ahondando en el foco del IVA, la Comisión reiteró que no ve necesaria una imposición de ese gravamen a bienes o servicios de la canasta básica familiar. Reiteró Brys que no se puede gravar la canasta básica si no se puede garantizar la devolución del impuesto a los hogares más vulnerables. 

Pero sí hay otros ajustes que podrían ir avanzando paulatinamente. Propuso la Comisión que los bienes y servicios con IVA del 5 % o sin IVA (distintos a la canasta básica) tengan un tributo de este tipo entre el 10 % y el 12 %, sin llegar al actual 19 %. 

De hecho, la Comisión ve posible que el Gobierno se fije la opción de bajar la tasa del IVA del 19 %, entendiendo que puede ser un tributo alto. Es decir, para los expertos sería más efectiva una tasa estandarizada. 

Asimismo, pidió modificar los regímenes de zonas francas para evitar eventuales abusos en temas como el IVA. Insistió en la necesidad de crear una entidad independiente que asesore a la DIAN en una serie de reformas al sistema de impuestos

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Brys recalcó la necesidad de eliminar esas exenciones poco comunes y uno de esos focos debería estar, precisamente, en que las pensiones altas paguen impuestos, una idea que incluso viene debatiéndose desde las últimas reformas tributarias en Colombia. 

Insistió la Comisión en que Colombia lidere y tome estas recomendaciones toda vez que “el sistema tributario no está alineado con las políticas internacionales porque, quienes han estado a cargo de su formulación, han buscado corregir deficiencias que resultaron en ingresos tributarios muy bajos”.

Estructura

Otro de los integrantes de la Comisión de Expertos, David Rosembloon, dijo que Colombia debe hacer algo radical con los impuestos.

Señaló que “el Gobierno debe hacer un compromiso muy serio y llevarlo adelante, esto va a tomar muchos años. Pero las medidas de cambios fiscales se deben hacer alejadas de la situación política”.

Por su parte, otro comisionado, Brian Arnold, sostuvo que el sistema tributario colombiano necesita un cambio fundamental, y esto no es una tarea fácil. Dijo que las recomendaciones del informe están “a la altura de lo que requiere Colombia y está lleno de incentivos para que el Gobierno se embarque en esa profunda reforma”.

Sostuvo que “esta es la invitación para que Colombia decida dar el primer paso en las reformas. Soy consciente de que la DIAN y el Minhacienda tienen expertos en mejorar el sistema tributario y la medición de los beneficios tributarios. Esa es la base que sirve para el trabajo a seguir”.

Otro de los analistas e integrantes de la Comisión, Jeffrey Owens, que ha participado en múltiples comisiones de reformas tributarias en el mundo, explicó que “el sistema colombiano se convirtió en un monstruo de mil cabezas con el paso de los años”.

Indicó que “Colombia necesita aumentar el recaudo de impuestos pero debe diseñar un sistema tributario que atraiga a los innovadores. Lo que hizo la pandemia fue sacar a la luz todas las distorsiones y necesidades que tiene el país en materia de recursos y de impuestos. Hay que modificar la base del IVA porque está muy alto en 19% y unificarlo con una base más baja”.

Replanteamiento

En la misma línea se ubicó el ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, quien dijo que “tenemos problemas estructurales de vieja data, pero la pandemia implica una reflexión no solo sobre la política pública sino lo que debe hacerse”.

Señaló que “la insuficiencia de nuestra red de protección social es frágil ante una crisis generada por la pandemia, pero se logró, con capital humano y herramientas tecnológicas, que rápidamente se enfrentaran las falencias de la protección social. Así se presentó en sociedad el Sisbén 4.0 y los resultados en el diseño de ayudas como Ingreso Solidario, que cubre a 3 millones de colombianos. Se ampliaron las redes como Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor. También se aceleró la devolución y compensación del IVA en 20% de los hogares”.

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Sostuvo el Ministro que “la covid-19 implicó un replanteamiento de la política pública no solo en el componente tributario sino en la protección social”. Aseguró que “lo que es importante es que la profundización de la red de protección social debe implicar mejorar la relación de impuestos recaudados con el PIB, y eso deja avances”.

Respecto al resultado de las recomendaciones de la Comisión de Expertos, el funcionario sostuvo que “sin duda debemos avanzar en ampliar la base tributaria y desde luego utilizar los insumos que nos recomiendan”.

Manifestó Carrasquilla que “también esas recomendaciones nos señalan que debemos atacar la evasión y la elusión. Hay que mejorar la estructura tributaria que debe ir más allá de la ampliación de la base con principios de eficiencia, pero debe ser un aparato sencillo, fácil de administrar y solidario. Sin duda ahora vamos a proponer al Congreso la discusión de una reforma que nos permita incluir las recomendaciones”.

Según el director de la DIAN, Lisandro Junco, la evasión del IVA ha venido disminuyendo con el paso de los años. "Desde 2017 se empieza a ver una disminución en las tasas de evasión tanto en el IVA como el impuesto de renta", explicó.

Así mismo, se resaltó que la informalidad en el país, que fue de 49,2% en el trimestre noviembre 2020 a enero de 2021 según cifras del DANE, es un factor importante en el recaudo. La DIAN ha trabajado en aumentar el número de declarantes. Según sus cifras, hoy el número de personas naturales declarantes aumentó a 3,81 millones.

Tributación

Frente a los puntos que presentó la Comisión. Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, resaltó que en el informe no hay una recomendación específica sobre cuánto debe subir la tributación en Colombia.

"Tal vez esto desborde el alcance de la Comisión, pero sí es importante discutir cuánto es la brecha de la tributación en Colombia porque eso hace parte de lo que tiene que ser el diseño de una propuesta de reforma", explicó Mejía.

Agregó que no hay estimativos sobre cuáles son los impactos fiscales en el tiempo. Por ejemplo, al eliminar el Gravamen a los Movimientos Financieros (4 por mil), no se sabe cómo se reemplazarían estos recursos.

Indicó que hay algunos impuestos mal diseñados que no se mencionaron. Por ejemplo, el impuesto a la riqueza sobre patrimonios líquidos netos por encima de $5.000 millones, con una tasa de 1% que se cobra sobre todo el patrimonio; o el IVA de 19% para contratos de prestación de servicios por encima de $10,7 millones mensuales.

Regulación

La Comisión, que celebró 32 sesiones ordinarias durante los siete meses de trabajo, y contó con la participación de actores de la sociedad civil como gremios y representantes de la academia, hizo más recomendaciones. 

Los expertos señalaron que el país debe romper con la práctica de introducción continua de beneficios tributarios, pues estos se han utilizado como herramienta para intentar contrarrestar los desequilibrios del sistema tributario. Al añadir progresivamente un beneficio sobre otro, el sistema tributario colombiano se ha tornado innecesariamente complejo, inequitativo y con un nivel elevado de beneficios, superior al observado en los países de la OCDE y Latinoamérica. 

El informe establece, asimismo, que Colombia puede mejorar su proceso de formulación de políticas tributarias, teniendo como base las experiencias internacionales y los principios de simplicidad, eficiencia y equidad. 

La Comisión invitó a Colombia a comprometerse a un proceso de reforma estructural que dirigirá al país hacia un sistema tributario óptimo y equitativo. De manera que a futuro el sistema tributario sea más justo, apoye el crecimiento económico y permita fortalecer las finanzas públicas. 

Largo trabajo

Para llevar a cabo este proyecto, Colombia contó con el apoyo de la embajada suiza en Colombia, con su programa de Cooperación Económica y Desarrollo (SECO), la Unión Europea y el Banco de Desarrollo de América Latina - CAF. 

Yvonne Baumann, la embajadora suiza, reafirmó el interés de su país para que Colombia avance en políticas tributarias efectivas, que apunten a la equidad. “Confiamos en que el trabajo de la Comisión de Expertos Tributarios contribuya al desarrollo de reformas fiscales concretas basadas en estándares internacionales y con visión de largo plazo. Estas recomendaciones serán de gran apoyo para la reactivación económica y social del país tras los efectos del covid”, dijo.  

A su turno, Patricia Llombart, embajadora de la Unión Europea en Colombia, expresó que "desde la Unión Europea aplaudimos el proceso que Colombia ha emprendido con esta misión de revisión de sus beneficios tributarios. Apoyamos los esfuerzos por racionalizar el sistema de beneficios tributarios y mejorar su gestión a la luz de las mejores prácticas internacionales, asegurando al mismo tiempo una economía cada vez más competitiva que promueva al mismo tiempo una mayor equidad y un crecimiento sostenible."

Estrategias

Por su parte, Carolina España, representante del Banco de Desarrollo de América Latina, la Corporación Andina de Fomento (CAF) en Colombia, indicó que “es una prioridad apoyar a Colombia en la elaboración de su estrategia fiscal de mediano plazo. Los resultados de la Comisión supondrán insumos valiosos para mejorar el sistema tributario, y garantizarán la implementación de procesos eficientes, equiparables a las mejores prácticas regionales y globales”.

La Comisión, cuya Secretaría Técnica a cargo de manera conjunta entre la OCDE y la DIAN, estuvo integrada por cinco expertos internacionales: David Rosenbloom, director del Programa de Tributación Internacional de la Universidad de Nueva York; Brian Arnold, catedrático de Derecho Tributario en la Universidad de Waterloo; Jeffrey Owens, autoridad en impuestos reconocida globalmente quien ha sido profesor de reconocidas universidades; Pascal Saint-Amans, director del Centro de Política y Administración Tributaria de la OCDE; y Kent Smetters, profesor de la Escuela de Negocios de la Universidad de Pennsylvania. Dichos expertos internacionales fueron meticulosamente elegidos y designados por el Gobierno nacional mediante el Decreto 855 de 2020.

Por parte del Gobierno nacional estuvieron José Andrés Romero Tarazona, exdirector de la DIAN; Lisandro Junco Riveira, actual director general de la DIAN; Juan Pablo Zárate, Viceministro Técnico de Hacienda; Rodolfo Enrique Zea, Ministro de Agricultura; Ángel Custodio Cabrera, Ministro de Trabajo, y Laura Valdivieso, Viceministra de Comercio Exterior.