Cuando el país está ad portas de digerir otra reforma tributaria en la que el Gobierno propone extender el gravamen al patrimonio y a las transacciones financieras o 4 por mil, y que supuestamente va a golpear más a la clase media, las estadísticas señalan que el pago de impuestos ha recaído principalmente sobre las empresas y en menor escala en las personas naturales.

De acuerdo con un informe de Fedesarrollo y cuando se trata de impuestos directos, se destaca la baja tributación de personas naturales. De hecho, mientras el recaudo de este tipo de impuestos en Colombia representa menos de 1% del PIB, el promedio para los países desarrollados es de 8,4% del PIB.

Estructura sesgada

Esto se explica principalmente por la composición sesgada del impuesto de renta en Colombia, en la medida que el 90% de este tributo es pagado por personas jurídicas, hecho que contrasta con lo que sucede en los países desarrollados e incluso en otros países latinoamericanos.

En efecto, dicho porcentaje es del orden de 20% en Estados Unidos e Inglaterra, muy inferior al 75% en Perú, Chile o México. Como consecuencia de esto, Colombia es uno de los pocos países del mundo en que los impuestos a la renta de las personas deterioran la distribución del ingreso, algo que se refleja en el índice de Reynolds-Smolensky presentado en el trabajo del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, de 2012.

Dicho índice es -0,5% para nuestro país, cuando el promedio de América Latina es 0,8% y el de los países desarrollados 4%. En esta línea, se ha generado un amplio debate sobre la tributación de los dividendos como medida para gravar las rentas de capital.

Señala la entidad de investigación que desde mediados de la década de los años ochenta del siglo pasado se eliminaron en Colombia los impuestos a los dividendos argumentando que implicaban una doble tributación, dado que las utilidades de las empresas ya habían sido gravadas.

Sin embargo, en el informe del BID de 2012, ya mencionado, la entidad sugiere que el tema de la “doble tributación” puede haberse magnificado en casos como el colombiano.

Específicamente, el informe anota que “en la realidad tributaria no es ninguna anomalía que haya doble o triple tributación. Por ejemplo, el IVA y el impuesto a la renta personal gravan parte de la misma base. De igual forma, varios bienes y servicios, inclusive los insumos intermedios como los combustibles o algunos de inversión, pagan arancel, impuesto específico e IVA al mismo tiempo”.

Lo relevante -anota el informe-, no es la doble tributación sino la imposición efectiva final. En la práctica, la tributación sobre los dividendos existe en los países desarrollados y con los mercados de capitales más importantes del mundo, tales como EU y el Reino Unido, y existe también en países similares al nuestro, incluyendo los que pertenecen a la Alianza del Pacífico (4,1% en Perú, 10% en México y hasta 20% en Chile).

Los dividendos

Adicionalmente, gravar los dividendos supone diversas ventajas, entre las que se destaca la separación de los beneficios tributarios otorgados a las empresas en función de sus actividades específicas (como inversión en zonas francas) de aquellos que van sobre los ingresos de sus dueños.

Por otra parte, la experiencia de países como Chile sugiere que gravar los dividendos puede tener un impacto positivo sobre el ahorro y la inversión al estimular la retención de utilidades por parte de las empresas.

Más importante aún, gravar los dividendos podría facilitar una reducción en los impuestos que pagan las empresas, impuestos estos últimos que afectan negativamente la actividad productiva.

Además, en la medida en que los impuestos sobre los dividendos se cobren en función del ingreso gravable total de los beneficiarios, su impacto puede ser altamente progresivo, en contraposición con los impuestos a las empresas, que afectan en la misma proporción al accionista pequeño y de ingresos moderados y al gran accionista de ingresos muy altos.

Mala percepción

Indica en su informe Fedesarrollo, que existe en la opinión pública colombiana la percepción de que los impuestos a las empresas son progresivos porque recaen en última instancia sobre los dueños de esas empresas, que suelen ser personas adineradas.

Esta percepción suele conducir a graves equivocaciones. Las empresas con grandes patrimonios no necesariamente son de personas ricas. Ejemplo de ello en Colombia es cualquier accionista pequeño de Ecopetrol que implícitamente debe pagar la tarifa que corresponde a la empresa con el mayor patrimonio del país cuando él como individuo no tiene siquiera el patrimonio requerido para tributar.

En el extremo opuesto, una persona rica puede terminar sin pagar un solo peso de impuesto sobre el patrimonio en un esquema tan perverso como el que existe en Colombia. Considérese, por ejemplo, el caso de un individuo propietario de diez bombas de gasolina, cada una de $900 millones de patrimonio.

El patrimonio que él posee en esas empresas es de $9.000 millones pero es exento por estar representado en acciones o participaciones. Las empresas (bombas de gasolina), por su parte, tampoco pagan el impuesto de patrimonio por cuanto cada una de ellas está por debajo del nivel límite para tributar.

Los ejemplos anteriores hacen evidente la razón por la cual los expertos han recomendado tradicionalmente que la tributación, para ser progresiva, recaiga sobre las personas naturales y no sobre las empresas.

En Colombia, desafortunadamente, mantenemos un régimen tributario en el cual las personas naturales pagan impuesto sobre sus rentas laborales pero no sobre las rentas de capital.

Esto, como se ha discutido infinidad de veces, genera no solo grandes inequidades sino que termina por obligar a que las empresas tributen en forma compensatoria, con grave detrimento de su capacidad de competir en un mundo globalizado.

Los tributos indirectos

Por el lado de los impuestos indirectos, un trabajo para Fedesarrollo de Steiner y Medellín (2014) identifica factores que limitan la eficiencia en el recaudo y exacerban la regresividad inherente a este tipo de impuestos en el caso colombiano.

En primera instancia, el impuesto al valor agregado (IVA) registra elevados niveles de evasión, asociados a los aspectos administrativos de su recaudo, a las múltiples tarifas y a los altos niveles de informalidad persistente en el país.

En segundo lugar, los beneficios asociados con exenciones sobre este tributo presentan problemas de focalización.

En principio, el IVA -como cualquier impuesto indirecto- es regresivo, ya que los hogares más pobres destinan una mayor proporción del ingreso a pagar dicho tributo. Para mitigar esta regresividad se ha optado por exceptuar del gravamen bienes que componen una porción importante del gasto de los hogares más pobres lo cual, sin embargo, ha terminado en forma paradójica por favorecer mayoritariamente a los hogares más prósperos.

En efecto, cálculos realizados por Steiner y Cañas (2013) con datos de la Gran Encuesta Integrada de Hogares de 2007, los hogares en el nivel más rico hicieron el 31% del gasto total en bienes exentos y el 62% del gasto en bienes gravados a la tarifa de 1,6%, lo cual muestra claramente la incorrecta focalización de estas exenciones presumiblemente diseñadas para favorecer en mayor grado a los grupos menos favorecidos de la distribución del ingreso.

La reforma tributaria de 2012 fue implementada con el fin de mitigar parcialmente los aspectos perversos del sistema tributario colombiano. Dicha reforma tuvo como objetivos la progresividad del impuesto de renta, la reducción de la evasión, la racionalización de los beneficios tributarios y la promoción del empleo formal. Ciertamente, medidas tales como la creación del IMAN, el CREE y el impuesto al consumo, así como la reducción de los costos laborales no salariales, lograron contribuir con la evolución favorable del sistema tributario.

Sin embargo, el régimen tributario colombiano sigue caracterizándose por ser muy poco progresivo, por tener un sesgo excesivo en impuestos a las empresas vis a vis las personas naturales y por gravar en mucho mayor grado las rentas laborales vis a vis las rentas de capital de dichas personas naturales.

 

Las alternativas

El trabajo de Steiner y Medellín (2014) plantea varias alternativas para mejorar la estructura tributaria en el contexto de una reforma que simultáneamente incremente el recaudo fiscal en aproximadamente 2% del PIB, lo cual, como se mencionó anteriormente, se hace necesario en razón al desmonte previsto en la normatividad actual en el gravamen a las transacciones financieras y en el impuesto al patrimonio y al muy probable aumento del gasto en los años venideros.

Con miras a aumentar el recaudo, se propone aumentar la tarifa del IVA y ampliar su base, conservando además el impuesto al consumo sobre los bienes que se encuentran gravados.

La tarifa colombiana se encuentra muy por debajo de las registradas en sus pares latinoamericanos, por lo que el incremento al 17% lo situaría más cerca de los estándares internacionales.

Sería deseable extender el tributo a todos los bienes y servicios y combatir la regresividad característica de este impuesto indirecto mediante la devolución de su pago a los hogares con menores ingresos a través de transferencias electrónicas o por la vía de programas sociales existentes, tales como Familias en Acción.

No obstante, las dificultades políticas y logísticas de esta propuesta, que sería óptima desde el punto de vista de equidad, conducen a los autores a plantear la alternativa de mantener las exenciones que quedaron vigentes en el IVA tras la reforma del 2012, pero aumentar la tarifa básica del 16% al 17%, en el caso que se mantenga el impuesto a las transacciones financieras, o al 18% en caso en que se avance en el propósito de eliminarlo, tal como está contemplado en la legislación actual.

 

La ley de financiamiento

El Ministerio de Hacienda ha propuesto una Ley de Financiamiento en la que no solo se mantiene el GMF en cuatro por mil, sino que se proponen ajustes que prácticamente duplicarían el recaudo por concepto del impuesto al patrimonio.

Con la extensión del cuatro por mil se recaudarían cerca de 3 billones de pesos adicionales frente a la alternativa de que ese impuesto se reduzca al 2 por mil desde finales de 2014, tal como está contemplado en la legislación vigente. Por su parte, los ajustes propuestos en el impuesto al patrimonio llevaría el recaudo correspondiente de 4,5 billones de pesos en 2014 a cerca de 8,5 billones en 2015. En conjunto, por lo tanto, estas propuestas, junto a mejoras previstas en la eficiencia del recaudo, permitirían cubrir el faltante estimado de los 12,5 billones de pesos.

Lo primero que cabe resaltar ante este planteamiento es que resulta muy positivo el compromiso de la Administración Santos de cubrir el faltante presupuestal con recursos tributarios en lugar de recurrir a mayores montos de endeudamiento, con los cuales se habría puesto en grave riesgo el cumplimiento de la regla fiscal.

Se refrenda de esta manera un comportamiento acorde con la sostenibilidad de las finanzas públicas, comportamiento que ha sido fundamental, no solo para que Colombia ascienda en las calificaciones que recibe de las entidades calificadoras de riesgo, sino, mucho más importante en la práctica, para reducir sustancialmente las tasas de interés a las cuales se financia el Gobierno.