La congestión judicial amenaza el nuevo sistema Contencioso Administrativo, advirtió la Corporación Excelencia en la Justicia (CEJ).

Por su puesto que la congestión es un problema sobrediagnosticado y cada nuevo informe solo actualiza la cada vez más grave dimensión del asunto.

Lo nuevo es a quién está afectando. En su informe, la CEJ recuerda que “en diversos escenarios”, gracias a estudios del Observatorio al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “ha advertido que el sistema Contencioso Administrativo parece encaminarse velozmente hacia una nueva y aún más profunda congestión que amenaza el éxito de la reforma legal de 2011”.

Cabe recordar, precisó la CEJ, “que el propósito del legislador con la expedición del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPAyCA (la tutela judicial efectiva), parte de la idea de asegurar que los derechos de los ciudadanos sean garantizados efectivamente en sede administrativa sin que para ello deba interceder el juez; se trata de lograr que la administración pública, bajo el principio de legalidad, cumpla con su actividad de una manera suficiente y completa. Para ello, además de un amplio catálogo de principios (art. 3° CPAyCA), la ley prevé herramientas que generan certidumbre extrajudicial sobre puntos de derecho tanto a la administración como al administrado; la aplicación obligatoria de la jurisprudencia del Consejo de Estado y la unificación y extensión de su jurisprudencia. Como consecuencia, el número de ingresos a la jurisdicción debería disminuir, lo que de paso le permitiría a ésta un funcionamiento más expedito”.

“Si a pesar de lo anterior el conflicto siguiera vigente luego de la conciliación extrajudicial, el proceso contencioso administrativo contempla, al menos en su diseño, no solo un régimen procesal más ágil sino también salidas previas distintas a la sentencia (entre las que se cuentan la conciliación judicial, la oferta de revocatoria del acto, la transacción, el desistimiento expreso y el tácito), con lo que se espera razonablemente un mayor volumen de procesos terminados de año en año”, anotó la CEJ.

De acuerdo a lo consignado en el informe de la CEJ, “no obstante lo anterior, el número de ingresos en primera o única instancia con posterioridad a la entrada en vigor del nuevo régimen no ha disminuido de manera sustancial y presenta una tendencia cercana a los niveles previos a la reforma de 2011, lo que resulta altamente preocupante si se tiene en cuenta que mientras el régimen anterior presentaba egresos comparables con la tasa de ingreso e incluso superiores a ellos, el comportamiento de la jurisdicción referencia ahora una tasa de egreso ostensiblemente menor a los ingresos que reporta, sin que la situación de la jurisdicción permita avizorar una pronta mejora”.

Déficit oral

Para la CEJ, “ello puede explicarse, en parte, porque la oferta destinada a la oralidad por el Consejo Superior de la Judicatura sigue siendo deficitaria y, como agravante, ella sola debe atender la totalidad de las acciones constitucionales que ingresan a la jurisdicción, lo que se traduce en que a una menor oferta judicial corresponde el trámite de un amplio volumen de procesos comparable con las cifras históricas. También es de resaltar que los despachos no gozan de un diseño institucional compatible con el tipo y volumen de carga que están administrando, ni con la infraestructura física para el desarrollo de sus funciones, y que la reforma introducida por el artículo 612 del Código General del Proceso agregó costos y tiempos importantes (hasta 3 meses) a la fase inicial del proceso”.

“Ahora bien”, se lee en el informe, “aunque el ingreso de procesos nuevos durante el primer año de vigencia del régimen fue inferior al volumen histórico (cerca de 80.000 procesos en primera instancia), esta disminución no responde a los instrumentos previstos por el Código sino a situaciones coyunturales como el paro judicial de 2012 y la alta radicación de demandas antes de la entrada en vigencia del CPAyCA.

Además, y a pesar de ser uno de los ejes de la reforma del 2011, aún no se han producido o identificado las sentencias de unificación del Consejo de Estado, por lo que no ha sido resuelto ningún recurso extraordinario de unificación jurisprudencial de los 6 en trámite, así como tampoco ninguno de los recursos de extensión jurisprudencial de los 928 que habían ingresado hasta el 30 de junio de 2013”.

“Por otro lado, y a pesar de los innegables esfuerzos institucionales”, agregó la CEJ, “la tasa de éxito de la conciliación extrajudicial no supera el 7% y enfrenta una improbación judicial del 50% (de 100 procesos sólo 7 se concilian y sólo la mitad de estos acuerdos superan el control de legalidad). Además, ya en sede judicial, no se han utilizado suficientemente las salidas tempranas y la deficitaria representación de las entidades públicas es un claro riesgo para la dilación de los procesos, pues a medida que la frecuencia y el número de audiencias aumentan mayor será el número de aplazamientos, afectándose con ello la celeridad de los procesos judiciales”.

Salidad

“Pese a lo expuesto”, planteó la CEJ, “las dificultades parecen obedecer más a las deficiencias en el propio sistema que a los jueces quienes, según se ha podido constatar, se han apropiado del nuevo sistema pese a las limitaciones enunciadas”.

“En definitiva, sólo con la expedición de sentencias de unificación será posible obtener los resultados esperados en sede administrativa y en la conciliación prejudicial y, con ello, alcanzar el propósito de una justicia pronta y cumplida. Por ahora, la información evidencia que los objetivos del Código no se han alcanzado y, contrario a las expectativas, la creciente carga procesal del nuevo sistema amenaza seriamente su éxito. Es necesario, pues, el compromiso permanente de los actores involucrados así como una juiciosa observación por parte de la sociedad civil”, sentenció la CEJ.

Carga de procesos durante el periodo enero 2012- marzo 2013

De acuerdo con informes anteriores de la CEJ, el primer semestre de 2012 y primero de ejecución del plan de descongestión fue atípico, en la medida en que aun estaba pendiente la entrada en vigencia del régimen anterior y en consecuencia se registraron ingresos de procesos nuevos; además, la carga de trabajo debió ser atendida por la totalidad de los despachos de la jurisdicción (permanentes y de descongestión). Teniendo esto en cuenta, para mantener la objetividad se hizo un ejercicio de análisis con la estadística recibida que consistió en calcular y diferenciar los ingresos nuevos de los ingresos por descongestión.

La información disponible así organizada, pone de presente que el nivel municipal ha tenido durante la ejecución del plan la mayor carga de procesos en trámite, seguido muy de cerca de los tribunales administrativos; mientras que en el Consejo de Estado reposa un volumen menor de expedientes. Igualmente, los datos informan que los despachos permanentes han atendido durante la ejecución del plan un mayor volumen de procesos que los de descongestión, situación que resulta lógica si se tienen en cuenta que la ejecución del plan comenzó en enero de 2012, durante el primer semestre todos los despachos permanentes atendieron procesos escriturales, y durante los 9 meses siguientes los despachos permanentes fueron igualmente dedicados a esta actividad, ya con carácter exclusivo o mixto.

Analizada la carga de procesos escriturales objeto del plan de descongestión, se encontró - de manera coincidente con el comportamiento histórico- que la mayor participación la registran los procesos de nulidad y restablecimiento de derecho de naturaleza laboral, que no solo fueron significativos en el inventario inicial (enero 2012) sino que también lo han sido en los ingresos que se han reportado a estos despachos durante los 15 meses de ejecución.

Con una participación sustancialmente inferior a la de las referidas acciones, la carga total registra en un segundo lugar las acciones de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento de derecho no laborales.

Esa composición es de la mayor relevancia para efectos de evaluar no solo la pertinencia de las estrategias, sino el comportamiento de los egresos. En efecto, si se tiene en cuenta que los procesos de reorganización del estado son los que en mayor medida han contribuido a generar el crecimiento de las demandas laborales, es preciso concluir que de esos 192.006 procesos un importante volumen versa sobre procesos de serie o de línea, que si bien implican un nivel de estudio importante para la decisión, una vez que se tiene definido el criterio jurisprudencial su evacuación es mucho más sencilla. Así las cosas podremos observar más adelante que los egresos responden a esta lógica y con ello debemos reconocer que la estrategia de especialización de despachos del sector defensa (laborales) resulta de la mayor utilidad para esta caracterización de carga.

Por el contrario las acciones de reparación directa, que versan en importante volumen sobre reclamaciones derivadas de las operaciones militares y de policía, demandan un esfuerzo probatorio mayor en cada uno de los casos, así como exigentes reflexiones de orden sustantivo para la decisión final asociadas a las diferentes posibilidades para la atribución de la responsabilidad. Es por esto que si bien éstas en volumen son inferiores a las acciones laborales, su evacuación no goza de las mismas posibilidades de celeridad.

Al igual que acontece con los análisis de la carga por tipo de proceso, cuando se clasifica la información territorialmente se encuentra que el 50% de procesos escriturales se ha encontrado durante la ejecución del plan en 6 distritos judiciales, encabezados por Cundinamarca. Esto va en consonancia con el comportamiento histórico de la jurisdicción. Nótese cómo pese a que la oferta asignada a Cundinamarca para atender esos procesos ha significado el 20% (aproximadamente, en el nivel de juzgados y tribunal) de la dispuesta a nivel nacional, el distrito tiene a su cargo el 18% de los procesos escriturales.

Si bien en Valle y Caldas se evidencia una simetría entre carga y oferta, en los distritos de Antioquia y Santander la oferta de despachos judiciales se registra 1 punto por debajo del tamaño de la carga asignada y en Boyacá por el contrario 2 puntos por encima de ésta. Pese a ello la distribución de la oferta entre estos 6 distritos judiciales y los otros 20 implica una sobreoferta que los privilegia en tanto que la carga conjunta asciende al 49% mientras que la oferta que a todos ellos como conjunto les ha sido asignada representa el 53% de la dispuesta a nivel nacional.

De otra parte es importante evidenciar que si bien el Consejo de Estado en el agregado de procesos escriturales por nivel de despacho, tiene una carga inferior a la de los juzgados o tribunales, comparada la Alta Corporación con los Distritos Judiciales – atendidos estos por juzgados y tribunales- ocupa el cuarto lugar con un 7% de procesos escriturales a su cargo, es decir, 29.416.