El Gobierno y el Congreso se enredaron en la implementación normativa de lo pactado con las Farc. La Corte no acelera los fallos clave. No hay mayorías que aseguren aprobación de iniciativas en Senado y Cámara y temas como la JEP, la reforma política, gabelas a pequeños cocaleros y sometimiento de Bacrim polarizan aún más a unas bancadas en medio de agitadas campaña presidencial y parlamentaria
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EN el limbo. Así se encuentra hoy por hoy el proceso de implementación normativa para el desarrollo del acuerdo de paz con las Farc. El enredo es de tal magnitud, que no sólo hay varios proyectos de ley y acto legislativo haciendo agua en el trámite parlamentario, sino que ni siquiera hay claridad sobre hasta cuándo está vigente la llamada vía rápida legislativa, más conocida como ‘fast track’.
En los distintos flancos el panorama es muy complicado. En total, desde finales del año pasado una veintena de proyectos de ley y acto legislativo han sido radicados o ya tramitados en el Congreso. De estos, cerca de la mitad fueron aprobados y el resto se encuentra en discusión.
Hasta hace unas pocas semanas se creía que el tiempo límite para la aprobación de todas estas iniciativas sería el 30 de noviembre, ya que ese día, por calendario, debería vencer la única prórroga del ‘fast track’.
Sin embargo, de un momento a otro el ministro del Interior, Guillermo Rivera, indicó que el plazo era mayor, por cuanto a ese segundo semestre de vía rápida legislativa había que descontarle el tiempo en que el Congreso estuvo en receso a mitad de año, en el cambio de legislatura. En ese orden de ideas, el plazo sólo vencería a mediados de diciembre.
Mientras se tramita la respectiva consulta ante el Consejo de Estado, es claro que la cuenta regresiva sigue corriendo y la urgencia es cada día mayor. Es más, el propio presidente Juan Manuel Santos, el viernes pasado, al hacer un balance de la implementación del acuerdo de paz, urgió al Congreso acelerar el paso.
“Esos proyectos son esenciales para garantizar los derechos de las víctimas, promover el desarrollo, robustecer nuestra democracia y cumplir con el acuerdo”, dijo el Jefe de Estado, al tiempo que llamó a los distintos partidos políticos a que “independientemente de su posición frente al acuerdo, participen de la discusión y contribuyan a sacar adelante esta agenda de reformas”.
Según Santos se ha avanzado mucho la aprobación de reformas constitucionales y legales necesarias para la paz. Explicó que se han efectuado cinco reformas constitucionales, emitido 38 decretos ley especiales, elaborado 4 leyes en el Congreso y se expidieron 45 decretos ordinarios.
En la Corte ya una veintena de esos decretos fue revisado, cayéndose varios debido a que los magistrados consideraron, de un lado, que no había conexidad efectiva entre el motivo de la norma y el acuerdo de paz o, más grave aún, que se trataba de asuntos que debían ser tramitados en el Congreso porque excedían la capacidad reglamentaria del Ejecutivo.
En cuanto a las leyes y actos legislativos, están pendientes todavía los más cruciales como el de la ley de amnistía, el acto legislativo que aprobó la Jurisdicción Especial de Paz (JEP) y el Estatuto de la Oposición, entre otros.
A ello se suma que hay otras iniciativas que al no poder tramitarse ya por vía ‘fast track’, han tenido que radicarse bajo el procedimiento ordinario. Aquí, sin duda, el tema más importante es el relativo a la reforma al régimen de tierras, que fue anunciada esta semana por el Ministerio de Agricultura y será llevada al Congreso a mediados de noviembre, dando lugar a uno de los debates más candentes de todo el proceso de implementación normativa de lo pactado en La Habana.
En cuanto a las iniciativas que están haciendo tránsito en el Congreso en estos momentos, vía ‘fast track’, es claro que las más importantes son las que tiene que ver con el proyecto de ley reglamentario de la JEP, la reforma política y electoral, la que crea 16 circunscripciones especiales de paz en la Cámara, el sistema catastral multipropósito, el de monopolio de la fuerza y uso legítimo de las armas así como los relacionados con adecuación de tierras y adjudicación de baldíos. Sin embargo, esta semana llegaron dos iniciativas no menos controversiales.
JEP, principal urgencia
Para varios de esos proyectos que se discuten en el marco de la vía rápida legislativa, el panorama es bastante complicado, no sólo por la cuestión del tiempo, sino por la polarización política que generan, las reservas de sectores nacionales e internacionales al respecto y, sobre todo, un ambiente parlamentario bastante caldeado.
Por ejemplo, el proyecto de ley estatutaria que reglamenta la JEP debe entrar la semana próxima a ser discutido en la plenaria del Senado y luego ir a la plenaria de la Cámara.
El problema radica en que los puntos centrales que hicieron muy accidentada la discusión en las comisiones primeras conjuntas continúan sin ser aclarados puntualmente. La Fiscalía General, la fiscal de la Corte Penal Internacional, los gremios de la producción, las asociaciones de militares y policías retirados, distintas ONG nacionales e internacionales y casi todos los partidos políticos han puesto sobre la mesa muchos peros al articulado, algunos de ellos con direcciones contrarias. Temas como los condicionamientos a la participación política de las Farc, la responsabilidad de mando, los mecanismos para forzar una ruptura definitiva de los desmovilizados con el narcotráfico, los vacíos sobre posibles amnistías a los testaferros de esa guerrilla, o incluso los riesgos que correrían los civiles e integrantes de la Fuerza Pública que lleguen a ser juzgados por la JEP, cuya elección de magistrados ha sido ampliamente cuestionada, siguen sobre la mesa sin que haya una respuesta clara y contundente a la gran cantidad de dudas y reparos.
Es más, ya días atrás desde distintos sectores parlamentarios se insistió en que lo mejor sería congelar por unas dos semanas el trámite del proyecto de ley estatutaria hasta que la Corte Constitucional dé a conocer su fallo sobre la revisión de exequibilidad del acto legislativo que creó la JEP en el primer semestre de este año.
De entrada, por simple lógica normativa, no deja de ser sui generis y riesgoso que se esté tramitando en el Congreso una ley reglamentaria de un acto legislativo que ni siquiera se sabe si saldrá invicto de la Corte Constitucional. Si llega a caerse una parte del articulado es claro que, de inmediato impactará, lo que se discute en el Congreso.
Polarización política
A lo anterior se suma que fue precisamente este proyecto reglamentario el que generó el mayor cisma parlamentario tras varios meses de discusión y aprobación de las iniciativas derivadas del acuerdo de paz.
Como se sabe, a la insistente oposición del Centro Democrático a toda la agenda legislativa relacionada con lo pactado con las Farc, se sumó que el partido Cambio Radical advirtió que no votaría positivamente este proyecto por considerar que le estaba dando gabelas excesivas a los desmovilizados, al tiempo que ponía a todos los colombianos en la mira de la JEP. La reacción del Gobierno ante esa postura, como se recuerda, fue sacar a Cambio Radical de la coalición oficialista e incluso retirar sus cuotas del gabinete y otros altos cargos.
Pero ni aun así el proyecto reglamentario logra disminuir las prevenciones. Todo lo contrario, el Partido Conservador, que siempre ha acompañado la agenda de implementación normativa del acuerdo de paz, advirtió esta semana que también condiciona su voto positivo a la iniciativa.
Entre esas condiciones están mayores garantías para el juzgamiento de los integrantes de la Fuerza Pública, sobre todo en lo relativo a la responsabilidad de mando. En materia de participación en política proponen que las Farc puedan participar en el Congreso a elegir en 2018 con sus 10 curules aseguradas, pero quienes las ocupen no pueden estar señalados de cometer crímenes de guerra y lesa humanidad, pues deben, primero, someterse a la JEP. También piden ajustar lo relativo a la responsabilidad de terceros que se vieron forzados a participar del conflicto armado. Cerrar cualquier posibilidad de beneficiar a los desmovilizados reincidentes en el delito y evitar que los altos funcionarios estatales terminen ‘desfilando’ en la JEP por “el solo el hecho de haber cumplido con esos deberes”, completan esas exigencias conservadoras.
En otra pieza de este crítico panorama, la cúpula de las Farc, ahora convertidas en partido político, continúa advirtiendo que cualquier cambio de fondo en el sistema de la JEP implicaría un incumplimiento grave al contenido y espíritu de lo pactado.
Como colofón de todo lo anterior, están las distintas interpretaciones que se le han dado al fallo emitido hace dos semanas por la Corte Constitucional en donde dejó en claro que los próximos tres gobiernos están obligados a cumplir con el contenido y el espíritu de lo pactado en La Habana.
Como se sabe, mientras que para algunos sectores, sobre todo de los partidarios del proceso de paz, ese fallo “blindó” el cumplimiento a rajatabla del acuerdo de paz y así lo debe entender el Congreso por más que la misma Corte hubiera flexibilizado el ‘fast track’ en mayo pasado, hay otras opiniones que sostienen que el alto tribunal dejó abierta la posibilidad de que vía constituyente primario, por ejemplo mediante referendo o plebiscito, se pueda cambiar o ajustar lo pactado.
Es claro que restándole menos de nueve meses al gobierno Santos, los candidatos y precandidatos presidenciales que plantean hacerle cambios al pacto ya han dejado en claro que podrían acudir a referendos o plebiscitos para ello, en caso de ganar la Casa de Nariño. Es más, el uribismo se encuentra ya en etapa de recolección de firmas para citar un referendo derogatorio de la JEP. Sí, de la JEP, la misma que no tiene aún fallo de la Corte Constitucional y cuya ley reglamentaria se encuentra en el limbo en la plenaria del Senado.
Los otros proyectos
Sin embargo, como se dijo, el de la JEP no es el único proyecto, de los de ‘fast track’, que se encuentra emproblemado en el Congreso.
El que plantea una reforma política y electoral, actualmente en trámite en la plenaria de la Cámara, ha tenido un paso accidentado, no sólo porque hay partidos que consideran que no se pueden cambiar las reglas del juego proselitistas cuando se está a menos de seis meses de los comicios parlamentarios y ocho de los presidenciales, sino porque al amparo de una supuesta urgencia de esta iniciativa varias colectividades están aprovechando para introducir medidas que solo favorecen sus intereses, como las listas al Congreso multipartidistas o la posibilidad de un transfuguismo político. De allí que haya un pulso de bancadas muy marcado alrededor de los temas que entrarán a operar para las elecciones de 2018.
Incluso, se le trató de colgar a este proyecto la resurrección del Tribunal de Aforados, una figura de juzgamiento de magistrados y altos funcionarios estatales que ya se cayó en la Corte Constitucional, cuando revisó la llamada reforma de “equilibrio de poderes”, pero que ahora quiere revivirse como reacción al escándalo de compraventa de fallos en la Corte Suprema de Justicia.
Tampoco ha tenido un camino fácil el proyecto que crea 16 curules especiales de paz en la Cámara de Representantes en igual cantidad de zonas a lo largo y ancho del país. La iniciativa, que hace cola en la plenaria de Cámara, ha tenido que ser reformada varias veces para evitar, de un lado, que las Farc u otros partidos políticos se traten de adueñar con movimientos de fachada de esos escaños y, de otra parte, para asegurarse de que las víctimas del conflicto sean las únicas habilitadas para candidatizarse. Por ahora el mayor pero que subsiste se refiere a si se permite o no la votación en las principales cabeceras municipales en esas 16 circunscripciones.
El proyecto que ordena que el monopolio de las armas esté en cabeza del Estado y que proscribe la creación de grupos armados ilegales también ha generado mucho debate. De un lado el uribismo y otros partidos advierten que no se puede prohibir lo prohibido y, de otra parte, se alega que no queda claro si la norma va dirigida sólo a los paramilitares o también a la guerrilla.
En cuanto a los proyectos que tienen que ver con el tema agrario o el de catastro multipropósito, el Gobierno ya alertó por la lentitud de los debates en las comisiones terceras y quintas.
Más al avispero
Pero si faltaba algo más en todo este escenario crítico, esta semana se radicaron dos proyectos que, de entrada, generaron un debate de marca mayor, incluso con fuerte rifirrafe entre el presidente Santos y el fiscal general Néstor Humberto Martínez.
De un lado, el Gobierno, por intermedio del ministro de Justicia, Enrique Gil Botero, radicó en el Senado el proyecto de ley que busca facilitar el sometimiento a la justicia de grupos armados organizados. En otras palabras, de integrantes de las bandas criminales como el ‘Cartel del Golfo’.
La iniciativa, que será tramitada también por ‘fast track’, generó de inmediato polémica por parte de quienes advierten que se plantean rebajas de penas de hasta un 50% e incluso se denunció que hay excesivas gabelas en torno al porcentaje de bienes y recursos ilícitos con que se pueden quedar legalmente los delincuentes si entregan el resto a las autoridades.
Pero el rifirrafe fue mayor frente al proyecto, también radicado esta semana por el ministro Gil, que propone un tratamiento penal diferencial y aliviado para miles de campesinos que tienen pequeños cultivos de hoja de coca, marihuana y amapola.
El Fiscal se declaró “aterrado” por los alcances de esta iniciativa, sobre todo en medio del auge de narcocultivos en Colombia, que ya llegan a 200.000 hectáreas, aunque el Gobierno insista en que a mayo del próximo año disminuirán a la mitad debido a los pactos de erradicación voluntaria firmados con miles de campesinos y los operativos de erradicación forzada.
“El proyecto terminaba rebajando las penas para los dueños del capital del narcotráfico y eso es totalmente equivocado. Beneficia igualmente a los narcocultivadores que no suscriban acuerdos de sustitución”, dijo Martínez. Agregó que “le hemos dicho al Gobierno una, dos y 10.000 veces, que acompañamos el tratamiento penal diferencial, pero no acompañamos la impunidad frente a los grandes narcotraficantes”.
Señaló que los cultivadores industriales podrían obtener rebajas desde hasta el “81%”, y se propone que no haya medida de aseguramiento intramural sino domiciliaria, y para los financiadores se les podría reducir penas de 18 a 10 años. “Es un mensaje absolutamente equivocado”, dijo.
“Estamos protegiendo una política de reinserción, es así para los pequeños cultivadores a través de programas de sustitución que merecen una alternatividad penal que comparte la Fiscalía, pero no es de lo que trata el artículo sexto”, señaló el Fiscal, explicando que esta norma le otorga beneficios a todos los cultivadores, incluso industriales y hasta financiadores del narcotráfico condenados.
Recalcó que “esa modificación que tiene efectos hacia adelante, debilita la política criminal contra los narcocultivos, pero no contra los campesinos, lo debilita contra los cultivadores industriales, que tendrían rebaja de penas”.
“El riesgo que existe es que los grandes industriales que son tan hábiles, o sea, los narcotraficantes duros, apelen a ese mecanismo de la legalización de cultivos en pequeña escala, y los multipliquen de manera masiva en lo que yo llamo una modalidad de 'pitufeo' con lo cual harían grandes extensiones”, dijo.
Tanto el ministro de Justicia como el propio Santos les salieron al paso a esas duras críticas de Martínez. Según el mandatario, no se está beneficiando a los grandes narcotraficantes ni amnistiando sus bienes, por lo que señaló que los peros del Fiscal no tenían razón.
Advirtió que si esta iniciativa no es aprobada más de 100.000 familias tendrían que ir a la cárcel. “Si este proyecto no se aprueba vamos a tener que meter a la cárcel a cerca de 400.000 personas, más de 100.000 familias”, sostuvo Santos.
Entretanto, el ministro Gil reiteró que la iniciativa hace una diferenciación cualitativa y cuantitativa en la medida en que busca perseguir a las organizaciones criminales que han generado problemas macro, algo que no corresponde a los pequeños cultivadores. “No queremos que se sancione el eslabón más débil de la gran empresa del narcotráfico”, puntualizó.
Estos dos temas serán, como se ve, muy candentes cuando arranque su discusión en un Congreso que, como ya se describió, tiene todavía un trancón de iniciativas de ‘fast track’, evidenciando que al Gobierno le cogió la tarde en el trámite de la implementación del acuerdo de paz.
Todo ello con el agravante de que no sólo se le acaba el tiempo de la vía rápida legislativa, sino que se debilitó su coalición política y que por la irrupción de la campaña presidencial y congresional en todos estos debates, se hizo más lenta y difícil la aprobación de cada artículo e inciso, trátese de temas importantes o de asuntos menores. En fin, un ‘costal de anzuelos’ legislativo que lastra la posibilidad de una paz estable y duradera.
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