Las reformas agrarias en Colombia han sido un fracaso. El 53% de los campesinos no tiene título de propiedad. Se espera que con la nueva Ley que el Gobierno presentará al Congreso, la repartición del recurso sea mucho más equitativa
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Son muchos los retos para el proyecto de Ley de Tierras que no ha sido radicado en el Congreso, pero que el Ministerio de Agricultura ha anunciado para el futuro cercano. Entre esos retos se destacan temas como la adjudicación y formalización de predios baldíos, el derecho real de superficie, la expropiación y extinción de dominio y el rol de las comunidades. También queda pendiente para el proyecto de Ley la tarea indispensable de avanzar en esquemas que busquen reducir el uso inadecuado del suelo, mediante el aumento de la tarifa mínima del impuesto predial en la zona rural y la actualización catastral.
1. Seguridad jurídica
Un análisis de Fedesarrollo señala que la Misión para la Transformación del Campo planteó la necesidad de una reforma al ordenamiento social de la propiedad en el campo para ofrecer mayor seguridad jurídica sobre los títulos y la tenencia de la tierra. Por otra parte, el PNUD señala que las reformas agrarias en Colombia han fracasado como mecanismos para disminuir la pobreza y reducir la inequidad. La Ley 160 de 1994, que crea el marco legal vigente para la adjudicación de baldíos, estableció un subsidio integral del Gobierno a pequeños cultivadores o productores para que ellos compren directamente la tierra en el mercado de tierras. Esta Ley, en su artículo 663, establece que la asignación de baldíos debe hacerse por una Unidad Agrícola Familiar, UAF.
Por su parte, la resolución 041 de 1996 definió las UAF por zonas relativamente homogéneas según la productividad de la tierra y la capacidad de generación de ingresos en las distintas regiones. Pese a la existencia de la Ley 160 y de otros antecedentes normativos como la Ley 135 de 1961 de Reforma Agraria, persisten problemas asociados a la propiedad de la tierra en Colombia que han sido ampliamente diagnosticados.
2.- Inequidad
En primer lugar, existe una elevada desigualdad en la distribución de la tierra rural. Una investigación adelantada en 2011 muestra que el GINI de la tierra en Colombia es uno de los más altos del mundo, es decir que hay una alta desigualdad. Las bases catastrales del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, muestran que el 1% de los propietarios más grandes posee el 42,6% de las hectáreas rurales.
El reporte señala que entre 1901 y 2012 se expidieron 553 mil resoluciones de adjudicación de baldíos a particulares, que sumaron 23 millones de hectáreas, lo que equivale al 60% de la superficie bajo propiedad privada.
De estos, los programas de reforma agraria otorgaron 1,76 millones de hectáreas entre 1962 y 2012 a 108 mil beneficiarios, es decir un 7% del total de hectáreas entregadas a particulares.
3.- Adjudicaciones
La Ley 160 de 1994 dispuso que las adjudicaciones a cultivadores independientes no debieran ser inferiores a una UAF, pero entre 1995 y 2012, de acuerdo al Centro de Memoria Histórico con datos del Incoder el 83,9% de las adjudicaciones a particulares fueron inferiores a una UAF y el 59,7% del área adjudicada se hizo a predios superiores a las 500 Hectáreas.
4.- Uso del suelo
Un segundo problema es el uso inadecuado del suelo con vocación agropecuaria y forestal. Los estudios revelan que la agricultura sólo aprovecha el 24% de las 22 millones de hectáreas con vocación de uso agrícola.
Esto contrasta con las 34,9 millones de hectáreas usadas en ganadería, de las que sólo el 44% tiene vocación ganadera; las otras 19,7 millones de hectáreas presentan conflictos de uso por subutilización para uso agrícola.
5.- Crecimiento
El sector agropecuario en Colombia ha crecido menos desde 1990 que en Perú, Brasil, Costa Rica, Chile y otros países de América Latina, y ha perdido participación en el PIB, pasando de 9% del PIB en 1990 a 6% en la actualidad. También la productividad por hectárea para la mayoría de los cultivos es inferior que en los países líderes de la región.
“Hay poca efectividad institucional en la expropiación de dominio para recuperar predios indebidamente ocupados”
6.- Títulos
Otro problema es una elevada informalidad en los títulos de propiedad y en la tenencia de la tierra. Como lo sostuvo la Misión para la Transformación del Campo, la inseguridad en los derechos de propiedad y la falta de información sobre la tenencia de las tierras rurales, explican en parte el bajo uso productivo de la tierra en Colombia.
La Encuesta de Calidad de Vida de 2012 encuentra que sólo el 52,2% de los hogares con propiedad de la tierra poseen títulos formales de propiedad.
Según el Conpes 3859 de 2016 el 28% del territorio nacional carece de información catastral, el 63,9% del área formada tiene catastros desactualizados, y el 59% de la propiedad evidencia inseguridad jurídica debido a la precariedad de las formas de tenencia.
7.- Acceso
En este contexto, se tiene una elevada población sin acceso a tierra en el sector rural y una demanda sin identificación precisa. En el documento Conpes se estima que aproximadamente 806 mil hogares rurales, equivalentes al 53% de los hogares dedicados a actividades agropecuarias, no tienen acceso a tierra ni a título de tenencia.
Un cuarto problema es la poca efectividad institucional en la expropiación de dominio para recuperar predios indebidamente ocupados.
Durante el cuatrienio 2010-2014 fueron tramitados 6.627 procesos de los cuales solo 585 culminaron en una decisión administrativa.
8.- Repartición
Según la Misión para la Transformación del Campo, la recuperación de predios a favor de la Nación como fuente para alimentar programas de acceso a tierra es muy limitada.
Las cifras señalan que se necesitarían entre 2,6 millones y 4,8 millones de hectáreas para que los hogares pobres de las zonas rurales tengan un tamaño igual de tierra que los no pobres y para dotar de tierra a las personas sin acceso, cifra que es consistente con la meta del Acuerdo de Paz de crear un Fondo de Tierras para adjudicar 3 millones de hectáreas.
9.- Baldíos
Indica el análisis del centro de estudios económicos que la posibilidad de resolver los problemas de tierras mediante asignación de baldíos enfrenta serias limitaciones.
Por una parte, los predios baldíos cada vez se encuentran en zonas con menos acceso a bienes y servicios públicos requeridos para el desarrollo agropecuario.
Además, una alta proporción de los baldíos de la Nación, 30,8% del territorio nacional, equivalente a más de 35 millones de hectáreas se encuentra en Zonas de Reserva Forestal, ZRF, por lo que para la adjudicación de estos predios sería necesaria su sustracción de esas zonas, con probables impactos adversos sobre el medio ambiente
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