No hay duda que la supuesta corrupción en el ingreso de recursos privados a a algunas campañas, ha puesto sobre el tapete la posible financiación del Estado de las elecciones. Si esto llega a suceder, el costo podría llegar a $5,15 billones para el 2018.

Según la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo, Fedesarrollo, los costos de la campaña electoral más barata cuestan $400 millones y la más costosa no más de $12 mil millones.

A pesar de la queja recurrente acerca de que los topes de gastos son muy bajos, en la práctica los candidatos reportan gastos por debajo de los mismos.

Por ejemplo en las pasadas elecciones de 2015, los candidatos a las gobernaciones de los principales departamentos y a las alcaldías de las ciudades capitales reportaron en promedio gastos que ascendieron sólo al 40% del tope máximo permitido.

Al realizare la proyección de estos gastos se sumarían en $1,15 billones en 2018 y $1,88 billones en 2019 si se financiaran públicamente unos costos de campaña que sinceren los gastos actuales (la suma equivale a 1,35% del PGN de 2017). En total en dos años los gastos de las elecciones ascenderían a $5,15 billones. En el escenario fiscal actual estas cifras pueden ser prohibitivas.

 

Financiación pública

Según Fedesarrollo si se adoptara la propuesta de financiar con recursos públicos el costo total de las campañas, y se reconocieran los valores registrados en 2014 y 2015 a precios de 2017, descontando los costos de reposición de votos, el costo de la propuesta sería de 179 mil millones para financiar las elecciones de 2018 y de 337 mil millones para las elecciones de 2019.

Estos valores no resolverían el problema de falta de correspondencia entre los valores reportados y los valores reales.

Usando la cifra promedio estimada de Cifras y Conceptos del costo a la campaña al Senado de 2014 de $3 mil millones promedio por Senador, y asumiendo que se aumentara el tope hasta este valor y que se reconociera la misma relación que existió en 2014 entre el tope el gasto y el promedio reportado, el costo promedio para los candidatos elegidos sería de $1,879 millones.

Si se reconocieran estos aumentos, que implican incrementar el valor por voto en 305%, el costo de la propuesta adicional al gasto estimado para 2018 y 2019 sería de $1,15 y $1,88 billones de pesos (la suma equivale a 1,35% del PGN de 2017).

Una cifra cercana a ese valor permitiría sincerar los costos de campaña en Colombia. Sin embargo, es necesario hacer un estudio de costos detallado para tener un valor exacto.

 

Los altos costos

Los elevados gastos de campaña son explicados principalmente por cinco factores, los altos gastos en propaganda electoral, la compra de votos y de líderes locales, la elevada competencia electoral en un sistema con un equilibrio clientelista y no programático, la elevada competencia intrapartidista, y la falta de control del Consejo Nacional Electoral.

Sobre los gastos de propaganda, estos representaron el 61% de todos los gastos registrados en las dos vueltas de las campañas presidenciales.

Dentro de los gastos de campañas en las elecciones regionales de 2015 reportados en Cuentas Claras, la publicidad electoral concentró el mayor porcentaje de gastos (36%), en segundo lugar se ubicaron los gastos de transporte y actos públicos (16% c/u), seguidos por los gastos de administración (15%).

En 76% de los países de la OECD se garantiza acceso subsidiado o gratis a los partidos políticos en los medios mientras que en 32% se les ofrece acceso subsidiado a los candidatos. Brasil, Chile y México restringen el gasto en publicidad en televisión de los partidos.

La compra de votos y de líderes locales

 El reporte de Cifras y Conceptos afirma que “una parte importante durante este proceso se enmarca en la alianza entre los candidatos y los líderes locales, en la medida en que estos últimos son quienes establecen el contacto entre quienes aspiran y los potenciales votantes”. Así mismo, de acuerdo con información reportada por la MOE para las elecciones de 2015 la principal violación a la norma electoral fue la compra de votos. Este mecanismo ha sido reseñado por los medios de comunicación y la Misión de Observación Electoral.

Elevada competencia electoral

Por un lado, los partidos políticos clientelistas movilizan su apoyo a través de transferencias focalizadas, pagos en efectivo, inversiones de “pork barrel” o recursos de inversión cuyo destino queda a discreción de los congresistas, empleos clientelistas, y la entrega de otros bienes privados.

Por otra parte, los partidos programáticos mantienen una línea coherente en política pública, se comprometen en esas líneas programáticas en sucesivos periodos electorales, y cumplen sus lineamientos cuando son elegidos. En contextos de menor desarrollo, el votante promedio tiende a favorecer a candidatos clientelistas en la medida en que carece de mecanismos para asegurarse servicios básicos, y es vulnerable a los choques económicos.

Competencia intrapartidista

Una queja frecuente de los candidatos al Senado en Colombia es lo costosas que resultan estas elecciones debido a la competencia intrapartidista en una circunscripción nacional. Ha habido diversos intentos de implementar la lista cerrada en el país, incluida la reforma del equilibrio de poderes de 2015, donde fue aprobada la propuesta hasta quinto debate para luego ser rechazada por la plenaria del Senado. El Ministro Juan Fernando Cristo ha propuesto circunscripciones más pequeñas al Senado en el marco de la Misión Electoral Especial. Las ventajas de esa propuesta deben sin embargo cotejarse con el costo que tendría en el sentido de ir en contravía del objetivo que en su momento tuvo la Asamblea Constituyente al crear una circunscripción nacional única para el Senado para romper “la maquinaria clientelista que es regional y estimular los nuevos movimientos, la organización nacional de los partidos y los independientes”.

Limitado control

En el caso de Colombia, el Consejo Nacional Electoral se integró con nueve miembros que tienen un periodo de cuatro años sin reelección. Los elige el Congreso de la República en pleno como representes de los partidos políticos. En particular, se considera como falta “Incurrir en actos tipificados como delitos contra mecanismos de participación democrática; contra la administración pública…” y “cometer delitos contra la administración pública, actos de corrupción, mostrar connivencia con estos…”. Frente a estas violaciones el CNE puede suspender el derecho a inscribir candidato, disolver la respectiva organización política o quitarle la personería jurídica.

 

Fuentes de financiación

Entre los países de la OECD se encuentra que no hay límites al monto que pueden gastar los partidos políticos o los candidatos en 35% de los países, 47% tienen límites tanto para los partidos como para los candidatos, y 12% tienen límites solo para los candidatos y 6% sólo a los partidos (Estados Unidos y España).

Por otra parte, en ninguno de los países está prohibido el financiamiento privado de los partidos o las campañas.

Adicionalmente, todos los países de la OECD con la excepción de Suiza dan financiamiento público a los partidos políticos. En 45% de los países el financiamiento se da de forma regular a los Partidos Políticos, en 10% se da financiamiento para las campañas políticas, y en el porcentaje restante se da financiamiento regular a los Partidos y a las campañas políticas.

Dado lo anterior, parecería que tener en el país financiamiento 100% estatal a las campañas sería contrario a lo que se observa en los países de la OECD.

En Colombia existe la financiación mixta (pública y privada) de campañas electorales. La financiación pública se hace mediante giros anuales a los partidos y para las campañas con anticipos y reposición de votos. A partir del Acto Legislativo 01 de 2003 se aumentaron los recursos para la financiación de partidos y movimientos. En 2017 el giro directo a los Partidos Políticos asciende a $33 mil millones.

En cuanto a las campañas, el artículo 20 de la Ley 1475 de 2011 define que las donaciones corporativas están prohibidas en las elecciones presidenciales y sólo puede haber donaciones de personas naturales.

Para las campañas diferentes a la presidencial, los límites a la financiación privada están dados por el tope de gasto de la campaña y no puede haber donaciones individuales que superen el 10% del tope.

Las donaciones familiares o del candidato pueden ser de hasta el tope de gasto de la campaña. En el último ciclo electoral (elecciones de 2014 y 2015), dos terceras partes de los $45,7 mil millones que se entregaron por anticipos se hicieron en la primera vuelta presidencial. El segundo uso fue en las elecciones al Congreso.

Para las elecciones locales los anticipos fueron de sólo el 0,12% de los gastos totales.

El financiamiento en las elecciones presidenciales proviene principalmente de anticipos y de créditos con el sector financiero que son pagados con la reposición de votos.

La votación válida por candidatos que superen el umbral define el monto de la reposición. En las últimas elecciones presidenciales se habrían podido reconocer recursos por reposición de votos superiores al tope de gasto de los candidatos o al gasto registrado. Lo anterior indica que si es cierto que los gastos en que efectivamente incurrieron las campañas son los reportados al CNE, no tendrían por qué depender de recursos privados.

Frente a lo anterior, llama por lo tanto la atención que en cuanto a la fuente de recursos se tiene que en las elecciones territoriales el 64% de los ingresos reportados corresponden a propios de los candidatos.

En las elecciones al Congreso los recursos propios suman el 80% de la financiación. La encuesta de Cifras y Conceptos es consistente con el reporte en Cuentas Claras del CNE en cuanto a que la principal fuente de financiación son los recursos propios, sin embargo hay una diferencia significativa en el porcentaje (40%).

En relación con los recursos provenientes de otras fuentes, de acuerdo con Cuentas Claras las empresas del sector de construcción de viviendas y desarrollo de infraestructura urbana, se destacaron como las mayores donantes de las campañas políticas de 2015.

 

Circunscripciones pequeñas

El Ministro Juan Fernando Cristo ha propuesto circunscripciones más pequeñas al Senado en el marco de la Misión Electoral Especial.

Las ventajas de esa propuesta deben sin embargo cotejarse con el costo que tendría en el sentido Economía y Política Consideraciones sobre el financiamiento de las campañas políticas de ir en contravía del objetivo que en su momento tuvo la Asamblea Constituyente al crear una circunscripción nacional única para el Senado para romper “la maquinaria clientelista que es regional y estimular los nuevos movimientos, la organización nacional de los partidos y los independientes”.

Existen dos resultados empíricos particularmente relevantes para responder a la pregunta de cuál es el mejor diseño para el caso colombiano. Los investigadores Eric Chang y Miriam Golden en 2005 encuentran que en un sistema proporcional los incentivos para acumular recursos aumentan con la magnitud del distrito electoral con listados abiertos pero disminuyen con listados cerrados. Concluyen que tener listas abiertas al Senado en un distrito más de 15 curules, no permite la sanción a los candidatos que el elector percibe como corruptos.

La competencia entre ellos aumenta el costo de las campañas e incrementa los incentivos a la corrupción.

Otro estudio señala que en Colombia en las elecciones locales las listas abiertas son mucho más frecuentes (en 97% de los municipios los dos principales partidos tuvieron listas abiertas en 2015), inducen a mayor competencia y gastos de campaña, e incrementan dramáticamente el número de votos y de curules que obtienen.

Sin embargo, en las listas cerradas es más probable que haya personas que han sido sancionadas por corrupción, y tienen más candidatos repitentes. También encuentran que la calidad de los candidatos empeora con el número de listas cerradas en un municipio.

Es decir, de acuerdo con la discusión entablada en la literatura especializada sobre el tema y la experiencia internacional, cualquier decisión al respecto debe tener en cuenta la paradoja entre proponer listas cerradas en una circunscripción nacional y fraccionar el Senado en distritos más pequeños, los cuales de acuerdo con los resultados de los estudios resultan más convenientes en un esquema de elección mayoritaria y no proporcional.

También se debe tener en cuenta los efectos en Concejos Municipales y Asambleas Departamentales de tener listas cerradas, lo cual puede resultados en empeorar el perfil de los aspirantes.